Zorgvuldigheid geboden: aansprakelijkheidsrecht maakt water en bodem sturend voor woningbouw

Er woeden momenteel hevige debatten over de locaties van de 100.000 woningen die ieder jaar gebouwd (moeten) gaan worden om de woningnood op te lossen. Een van de twistpunten is in hoeverre water en bodem sturend (zouden moeten) zijn bij waar en hoe te bouwen. In het huidige politieke klimaat is het niet ondenkbaar dat de belangen van het water- en bodemsysteem het afleggen tegen de wens om sneller en goedkoper woningen te bouwen. Voor gebieden die kwetsbaar zijn voor waterproblematiek is het voor projectontwikkelaars en gemeenten echter goed om op de hoogte te zijn van de civielrechtelijke aansprakelijkheidsrisico’s die zij lopen. Deze treden op als de (gevolgen voor de) waterhuishouding in en rondom het plangebied onvoldoende in de woningbouwplannen worden betrokken. Dat blijkt uit een uitspraak van het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch waarin een gemeente en een projectontwikkelaar aansprakelijk worden gehouden voor de wateroverlast die is ontstaan bij nabijgelegen percelen door de realisatie van hun woningbouwproject.

Schimmel en natte kelders

Wat is de casus die we hier aan de orde hebben? Aan het begin van deze eeuw wordt de woonwijk Vrakker-West in de gemeente Weert ontwikkeld door een projectontwikkelaar, nadat het bestemmingsplan in 1999 is goedgekeurd. Als gevolg van het woningbouwproject krijgen bewoners van twee naastgelegen woningen (hierna: omwonenden) vrijwel direct te maken met grondwaterproblemen, zoals schimmelvorming en ondergelopen kelders. In de toelichting van het bestemmingsplan is al gewezen op de verhoogde waterproblematiek in en rondom het plangebied, met name vanwege de hoge grondwaterstanden. Om verdere wateroverlast bij de omwonenden te voorkomen, legt de projectontwikkelaar op de percelen een infiltratie- en transportriool (IT-riool) aan. Maar dat riool blijkt ontoereikend: de wateroverlast houdt aan. Er worden diverse pogingen ondernomen om tot een oplossing te komen, zoals de aankoop van de percelen door de projectontwikkelaar. Maar de gesprekken lopen op niets uit.

De omwonenden stappen daarom naar de rechter en stellen dat er sprake is van een ‘onrechtmatige daad’ (artikel 6:162 Burgerlijk Wetboek). Zij vinden dat de gemeente en de projectontwikkelaar aansprakelijk zijn voor de wateroverlast op hun percelen. Ook vorderen zij dat er maatregelen worden genomen ter (verdere) voorkoming van wateroverlast. Volgens de omwonenden is er sprake van ‘causaliteit’: er is een direct verband tussen de wateroverlast en de ontwikkeling van Vrakker-West. Dit hangt samen met onder meer de demping van een afwateringssloot, de ‘verbuizing’ van een deel van een watergang en het ophogen van het naastgelegen plangebied, waardoor de percelen in een ‘badkuip’ zijn komen te liggen. De rechtbank Limburg wijst de vorderingen af, waarop de omwonenden in hoger beroep gaan.

Wel aansprakelijk

Het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch (hierna: hof) oordeelt daarop anders. Het hof stelt dat de gemeente en de projectontwikkelaar wel degelijk ‘onrechtmatig hebben gehandeld en hoofdelijk aansprakelijk zijn voor de geleden en nog te lijden schade aan de onroerende zaken’. De vordering tot het treffen van maatregelen ter voorkoming van wateroverlast wordt wel afgewezen, omdat deze te algemeen is geformuleerd en te summier is onderbouwd. Aan een juridische strijd van meer dan twintig jaar komt zo een einde (voor zover bekend is er niet om cassatie gevraagd).

Het hof baseert zich in de uitspraak overwegend op een deskundigenrapport. Het rapport is op verzoek van het hof vastgesteld, onder meer om de waterhuishouding van de percelen van vóór de realisering van het woningbouwproject in kaart te brengen. De deskundigen kunnen de nulmeting echter niet ‘volledig en betrouwbaar’ beschrijven, omdat er meetgegevens ontbreken. Er is door de projectontwikkelaar van tevoren weliswaar geohydrologisch onderzoek uitgevoerd, maar alleen naar het plangebied zelf.
De waterhuishouding in de omliggende omgeving en de gevolgen van woningbouw zijn niet meegenomen in het onderzoek, ondanks dat men weet dat dat gebied kwetsbaar is voor (grond)waterproblematiek. In die wetenschap mag een onderzoek naar (de gevolgen voor) de waterhuishouding in de omliggende omgeving niet nagelaten worden, aldus het hof. Nu dit wel is nagelaten, stelt het hof ‘minder hoge eisen’ aan het door de omwonenden geleverde bewijs dat de waterhuishouding op hun gronden door het woningbouwproject is verslechterd.

Grondwaterhuishouding aangetast

Aan de hand van het deskundigenrapport oordeelt het hof dat het causale verband tussen het woningbouwproject en de wateroverlast ‘voldoende aannemelijk’ is. Het hof gaat ervan uit dat de percelen van de omwonenden al te maken hadden met hoge grondwaterstanden, maar dat die grondwaterstanden door het woningbouwproject met circa enkele centimeters zijn verhoogd. Ook blijkt uit het rapport dat de percelen van de omwonenden kwetsbaarder zijn geworden voor wateroverlast bij zware neerslag door de ophoging van het plangebied. Verder werkt het IT-riool niet (naar behoren). Het regenwater infiltreert (mede daardoor) langzaam, met als gevolg dat de (al) hoge grondwaterstanden nog hoger (kunnen) worden.

Op de keper beschouwd is het hof van oordeel dat de grondwaterhuishouding van de percelen door het woningbouwproject ‘in negatieve zin is gewijzigd’. Het hof merkt daarbij nog op dat eventuele twijfels over de causaliteit tot het risico van de gemeente en de projectontwikkelaar behoren, omdat zij verzuimd hebben de waterhuishoudkundige situatie goed in kaart te brengen (met een nulmeting).

Het hof verwijt de gemeente en de projectontwikkelaar onzorgvuldig handelen. De gemeente en de projectontwikkelaar hadden het plangebied en de omgeving voorafgaand aan de ontwikkeling van het planologisch toegestane woningbouwproject nauwkeurig(er) in kaart moeten brengen, inclusief een onderzoek naar de (negatieve) gevolgen voor de waterhuishouding. Als dat was gebeurd, hadden de negatieve gevolgen voor de (grond)waterhuishouding met effectieve maatregelen (waarschijnlijk) voorkomen kunnen worden. Nu dit achterwege is gelaten, zijn de omwonenden door het woningbouwproject blootgesteld aan een nog groter risico op wateroverlast en -schade. De gemeente en de projectontwikkelaar zijn volgens het hof dan ook aansprakelijk voor de geleden en nog te lijden waterschade.

Lering uit uitspraak

De uitspraak van het hof is uiteraard casuïstisch, toch leest het oordeel als een waarschuwing voor gemeenten en projectontwikkelaars: schade door wateroverlast te wijten aan de realisering van een woningbouwproject in een kwetsbaar gebied brengt een civielrechtelijk aansprakelijkheidsrisico met zich mee. Welke lering kunnen we trekken uit deze uitspraak?

1 Wees als gemeente en projectontwikkelaar op de hoogte van het gebied waar je bouwt

Het hof weegt zwaar mee dat de gemeente en de projectontwikkelaar weet hadden van de verhoogde risico’s voor wateroverlast in en rondom het plangebied. De laatste jaren is er steeds meer kennis opgebouwd over en inzicht in de waterhuishouding. Door de toegenomen kennis mag het in onze optiek worden verwacht dat gemeenten en projectontwikkelaars zich terdege bewust zijn dan wel bewust worden van de (verhoogde) risico’s op wateroverlast in een gebied. Denk daarbij aan het gebruik van stresstesten en de weging van het waterbelang. Gemeenten en projectontwikkelaars die woningen bouwen, of de bouw ervan toestaan, worden aldus geacht (zo goed als mogelijk) te weten waar ze dat doen.

2 Handel zorgvuldig (les 1): doe voorafgaand aan de bouwwerkzaamheden onderzoek naar de (gevolgen voor de) waterhuishouding in de omliggende omgeving

Het hof veronderstelt dat van een zorgvuldig handelende gemeente en projectontwikkelaar mag worden verwacht dat er in een kwetsbaar gebied geohydrologisch onderzoek wordt verricht voordat met de bouwwerkzaamheden wordt begonnen. Dit onderzoek is niet beperkt tot het plangebied, maar omvat de hele omgeving waartoe de negatieve waterhuishoudkundige gevolgen zich kunnen uitstrekken. Het hof neemt de gemeente en de projectontwikkelaar kwalijk dat naar de directe omgeving geen onderzoek is verricht, terwijl zij wel op de hoogte waren van de bestaande (grond)waterproblematiek ter plaatse. Volgens het hof dient zo’n onderzoek naar de omgeving een nulmeting te bevatten, met onder meer een beschrijving van de bestaande waterhuishoudkundige situatie en (indien relevant) de al aanwezige waterschade. Ook dient het onderzoek de (mogelijk) negatieve gevolgen voor de waterhuishouding die optreden bij de uitvoering van het woningbouwproject zo goed mogelijk te beschrijven. Het hof richt zich in deze uitspraak op de gemeente en de projectontwikkelaar, maar laat zich niet expliciet uit over wie van de twee verantwoordelijk is voor het onderzoek. Het valt in onze ogen daarom aan te bevelen om bij het sluiten van een woningbouwovereenkomst in een kwetsbaar gebied een onderzoeksplicht voor de directe omgeving op te nemen. Maak daarbij afspraken over wie dat onderzoek laat uitvoeren en betaalt.

3 Handel zorgvuldig (les 2): neem passende maatregelen in de directe omgeving als het te verrichten onderzoek daar aanleiding toe geeft

Het hof stelt dat als er voldoende en gedegen onderzoek was verricht, er adequate maatregelen getroffen hadden kunnen worden. De ondernomen acties waren ontoereikend om wateroverlast op de percelen van de omwonenden te voorkomen. Het hof lijkt daarmee te impliceren dat de omwonenden erop hadden mogen rekenen dat de gemeente en de projectontwikkelaar passende maatregelen hadden genomen. Dat houdt in dat de te nemen maatregelen effectief zijn en dat op die effectiviteit wordt toegezien. Overigens heeft het hof de gemeente en de projectontwikkelaar niet verplicht om de door de omwonenden voorgestelde maatregelen te nemen, omdat het hof niet goed de effectiviteit ervan kon beoordelen. Niettemin veronderstelt de uitspraak dat als wateroverlast in de omliggende omgeving als gevolg van woningbouw is te voorzien, er mag worden verwacht dat daarop wordt geanticipeerd met passende maatregelen. Ook hier geldt dat het verstandig is om als gemeente en projectontwikkelaar afspraken te maken over wie deze passende maatregelen treft en toezicht houdt op de effectiviteit daarvan.

4 Let op: het planologisch toestaan van een activiteit staat los van zorgvuldig handelen

Het hof leidt uit artikel 6:162 Burgerlijk Wetboek een zorgplicht voor gemeenten en projectontwikkelaars af om voorafgaand aan de realisering van woningbouw de (gevolgen van de) waterhuishouding te onderzoeken voor de omliggende gronden en maatregelen te treffen die de onaanvaardbare gevolgen voorkomen of beperken. Dit geldt zeker in gebieden waarvan bekend is dat deze hydrologisch kwetsbaar zijn. Deze ‘hydrologische’ civielrechtelijke zorgplicht staat los van de publiekrechtelijke toestemming om woningbouw te realiseren. In de besproken uitspraak constateert het hof dat de gemeente en de projectontwikkelaar onzorgvuldig hebben gehandeld, (lang) nadat het bestemmingsplan dat in het woningbouwproject voorzag onherroepelijk is geworden. De zorgplicht geldt daarmee onverminderd, ongeacht of een bouwactiviteit eerder is toegestaan op grond van een onherroepelijk omgevingsplan of een onherroepelijke omgevingsvergunning voor een (buitenplanse) omgevingsplanactiviteit.

De zorgplicht blijft

Het civielrechtelijke aansprakelijkheidsrisico biedt een interessante kijk op de discussie in hoeverre het water- en bodemsysteem randvoorwaardelijk zouden moeten zijn bij waar en hoe er wordt gebouwd. Door het kabinet Schoof is het adagium ‘water en bodem sturend’ sterk afgezwakt, vanwege de onaanvaardbare belemmeringen die dat beleid en de (mogelijk) daaruit voortkomende regels zouden opwerpen voor de woningbouw. Voor het kabinet Schoof is kortweg niet het water- en bodemsysteem maar de woningbouwproductie sturend. De besproken hofuitspraak laat zien dat bij het schrappen of afzien van publiekrechtelijke regels met het oog op ‘water en bodem sturend’ (denk daarbij ook aan het programma ‘Schrappen Tegenstrijdige en Overbodige Eisen en Regelgeving’/STOER) beseft moet worden dat projectontwikkelaars en gemeenten bij woningbouwprojecten altijd nog hun ‘hydrologische’ civielrechtelijke zorgplicht in acht moeten nemen. Dit is zeker het geval als er wordt gebouwd in en rondom gebieden die kwetsbaar zijn voor wateroverlast. Nemen projectontwikkelaars en gemeenten deze zorgplicht niet of onvoldoende in acht, dan kunnen zij aansprakelijk gehouden worden voor de schade die daaruit voortvloeit.