Bodembeleid in beweging

Een interview met Marjan van Giezen (plv. directeur Bodem van DG Ruimte en Water, ministerie van IenM) en Bas van de Griendt (Manager MVO en Duurzaam Ontwikkelen, BPD) en Tim Idema (milieuplanoloog/gebiedsbeheerder ondergrond, gemeente Zwolle).

Door de eeuwen heen hebben mensen de nodige sporen achtergelaten in de grond. Sinds circa 1980 is het bodembeleid van overheidswege in de eerste plaats milieubeleid, gericht op preventie en, vooral, sanering van verontreinigingen. Maar het wordt steeds drukker onder onze voeten. Economische ontwikkeling, de zorg voor drinkwater en voedselveiligheid, verstedelijking, klimaatadaptatie, de zoektocht naar alternatieven voor olie en aardgas … in wisselende mate beïnvloeden ze de gesteldheid van bodem en ondergrond. Een veelvoud van claims op het bodemsysteem vergt een integrale benadering. Welke activiteiten kunnen een plek krijgen? Waar liggen kansen, waar belemmeringen? Onder welke voorwaarden krijgen bepaalde functies voorrang? In het licht van de ingezette decentralisatie van ruimtelijk beleid zijn het steeds vaker de lagere overheden die deze afwegingen maken en knopen moeten doorhakken. Met de Structuurvisie Ondergrond, verwacht in 2016, biedt het Rijk hiervoor een kader. Voor het eerst worden alle activiteiten in de Nederlandse ondergrond geordend. De preventie van bodemverontreiniging blijft onverminderd belangrijk, net als de beheersing van risico’s voor de gezondheid van mens en milieu. Maar de overheid neemt afstand van het principe “de grond is vervuild, er mag niks” en stelt de vraag “wat kan wel?” Het antwoord is nadrukkelijk gebiedsgericht.

De bodem herontdekt

‘Waar was die bodem ook alweer voor?’ Marjan van Giezen, plv. directeur Bodem van DG Ruimte en Water, ministerie van IenM, typeert de recente koerswijziging in bodembeleid als een herwaardering van natuurlijke functies in samenhang met menselijk gebruik. In hoeverre kan de bodem fungeren als opslagplaats van allerhande infrastructuur, warmte, koude, afval, CO₂? Hoe verhoudt de bescherming van grondwater zich tot industriële activiteiten of de benutting van de ondergrond als bron van energie? De relatie tussen boven- en ondergrond moet scherper in beeld komen, vindt Marjan. ‘Of je nu een huis bouwt, een windturbine neerzet of een weg aanlegt… bijna alle bovengrondse ruimtelijke ingrepen hebben effect op de toestand van bodem en ondergrond en leggen beslag op de doorgaans schaarse ruimte.’

Tegelijkertijd groeit in stedelijk gebied de behoefte aan ondergronds bouwen én wordt gezocht naar mogelijkheden om de bodem zijn absorberend en afvoerend vermogen terug te geven. ‘Wil je een ondergrondse waterbuffer? Een nieuwe parkeergarage? Een combinatie van beide wellicht? Hoe het ook zij, bij elk besluit over toekenning van functies en bij elke ruimtelijke ingreep heb je rekening te houden met een complexe, want meervoudige afweging. Als gezamenlijke overheden brengen we met de Structuurvisie Ondergrond een solide afwegingskader tot stand. Wat kan er in deze grond? Wat willen we ermee? Wat zijn dan de eisen die gesteld moeten worden, aan grond dan wel gebruiker?’

Eerst opruimen

Terug naar 1980. In Lekkerkerk komt een ernstige bodemverontreiniging aan het licht. Een nieuwbouwwijk is aangelegd bovenop een voormalige vuilnisbelt waar, illegaal, ook chemisch afval was gestort. De landelijke media besteden veel aandacht aan de zaak en de rijksoverheid grijpt rigoureus in door de bodem af te graven en de wijk te saneren. Het zogenoemde gifschandaal markeert een kentering in de omgang met bodem en ondergrond. Ten eerste vormt het een directe aanleiding om bodemverontreinigingen te inventariseren en de ergste gevallen met spoed aan te pakken. Ten tweede buigt ten tijde van het schandaal de Tweede Kamer zich juist over het ontwerp van de Wet bodembescherming (Wbb), die uiteindelijk in 1987 van kracht wordt. Waar aanvankelijk de overheid het voortouw neemt in saneringen en de kosten eventueel verhaalt op een andere partij, heeft in 1994 een belangrijke verschuiving plaats. De verantwoordelijkheid voor bodemonderzoek en sanering komt bij de veroorzaker van de verontreiniging dan wel de eigenaar van de verontreinigde locatie te liggen.

‘In 1994 is bodemsanering in feite geprivatiseerd’, zegt Bas van de Griendt, Manager MVO en Duurzaam Ontwikkelen bij gebiedsontwikkelaar BPD. ‘Sindsdien staat het thema “bodem” bij gebieds- en projectontwikkelaars permanent hoog op de agenda. Een vervuilde bodem is het enige milieuprobleem waarvan je eigenaar kunt worden, ongeacht de schuldvraag. Veel te ontwikkelen grond, en dan heb ik het niet eens over de grote bodemsaneringen, bevat sporen van eerder gebruik.’ In hoeverre je deze grond kunt bebouwen dan wel hergebruiken, bepaalt mede de prijs van de ontwikkeling. ‘Grond hoeft niet brandschoon te zijn om er op te kunnen wonen of er een tuin op aan te kunnen leggen. Dit inzicht lijkt nu in de samenleving post te vatten. Zie bijvoorbeeld de vele vormen van stadslandbouw, die de toenemende maatschappelijke belangstelling voor de multifunctionaliteit van de bodem illustreren.’

Na de eeuwwisseling worden vervuilde locaties goed in beeld gebracht. Op honderdduizenden plekken in Nederland is de bodem licht tot zwaar verontreinigd, van kleinschalige binnenstedelijke locaties tot areaal in (voormalige) industriegebieden. In 2009 tekenen Rijk, provincies en gemeenten het Convenant Bodemontwikkelingsbeleid en aanpak spoedlocaties 2010-2015. Ze richten zich op de sanering van 400 locaties die een risico vormen voor de volksgezondheid. De uitvoering is in handen van provincies en gemeenten.

Overgangsfase

De overheden zijn met deze saneringsslag anno 2015 een eind op streek. Als beleidsthema is vervuiling inmiddels minder dominant. Een nieuw Convenant Bodem en Ondergrond 2016-2020 rust op vier pijlers. Behalve de aanpak van resterende spoedlocaties zijn dat: de uitwerking van gebiedsgericht grondwaterbeheer, de transitie naar duurzaam gebruik van de ondergrond, en aanpassing van de Wet bodembescherming (Wbb) en hiertoe behorende regelgeving. De wet werd in 2011 al eens gewijzigd, toen de gebiedsgerichte aanpak van de verontreiniging van het diepere grondwater werd geïntroduceerd. De herziene Wbb zal uiteindelijk in de Omgevingswet worden opgenomen. ‘We bevinden ons nu in een overgangsfase’, aldus Marjan. ‘Het zware instrumentarium is nog van toepassing op de verontreinigingen die conform het convenant worden aangepakt. In veel gevallen gaat het erom grondwater te beschermen door verspreiding van vervuiling tegen te gaan. Zijn deze spoedgevallen eenmaal uit de weg, dan zijn we echt toe aan een ander perspectief.’

Volgens Bas is heel belangrijk dat de context, zowel fysiek als maatschappelijk, van een vervuilde locatie in beeld is gekomen. ‘De benadering hield in: alles moet schoon en als dit financieel of technisch niet haalbaar is, isoleer je de verontreiniging. Maar als er een behoefte is om een stad een impuls te geven door een vervuilde stationslocatie of een stuk havengebied te herontwikkelen, dan gooit die benadering alleen maar roet in het eten.’ Vanuit de gebiedsontwikkeling is een werkbare praktijk ontstaan, legt hij uit. ‘Mits ervoor wordt gezorgd dat de aanwezige verontreiniging zich niet verspreidt en wanneer voldoende grond in aanmerking komt voor het beoogde gebruik, vallen kosten aanzienlijk lager uit en kan de gewenste ontwikkeling doorgang vinden.’

Het klinkt tegenstrijdig, zegt Marjan, ‘maar een gebiedsgerichte aanpak in plaats van een gevalsbenadering leidt tot een betere risicobeheersing. Je hebt alles in beeld. Gezien dit resultaat en de door Bas genoemde voordelen passen we dit nu al toe en wordt gebiedsontwikkeling wat het ministerie betreft met de inwerkingtreding van de Omgevingswet het algemene uitgangspunt van beleid.’ Met de herziening van de Wbb en de introductie van de Omgevingswet verdwijnt voor alle gevallen van bodemverontreiniging die niet als spoedgeval zijn geoormerkt de beschikking waarin een provincie of gemeente aangeeft of en wanneer er moet worden gesaneerd, voordat er ook maar iets anders kan worden gedaan. Zo krijgen lokale overheden meer bewegingsruimte, legt Marjan uit. ‘Ze kunnen in overleg met zittende bedrijven dan wel grondeigenaren bepalen wanneer en hoe een gebied wordt ontwikkeld en hoe sanering, waar nodig, in de gebiedsontwikkeling wordt meegenomen. Spoedlocaties blijven onder het overgangsrecht vallen zolang ze niet gesaneerd zijn.’

Ontwikkelruimte

Het streven naar meer ontwikkelruimte en doelmatig grondbeheer impliceert een herinterpretatie van het normstelsel. Bestaande normen zijn nadrukkelijk milieuhygiënisch van aard. Bas: ‘In de Wbb is de zwakste schakel in het milieu de maat voor de norm, die voor een aantal stoffen zodoende veel strenger uitpakt dan nodig is ter bescherming van de mens.’ Het Rijk, zo legt Marjan uit, stelt bovengrenzen: is er sprake van een gezondheidsrisico, dan mag er niet zonder meer worden gebouwd. ‘Maar is de grond niet gevaarlijk voor de mens, dan bepalen provincies en gemeenten zelf hoe een gebied kan worden gebruikt en welke eisen zij hieraan stellen. Die afweging wordt nadrukkelijk decentraal belegd.’ Het is soms even wennen, ziet Marjan. ‘In principe verwelkomen de lagere overheden de ruimte voor besluitvorming, maar soms heeft onzekerheid de overhand en zie je de reflex om naar het Rijk te kijken: zeggen jullie het maar. Ik zie gemeenten die in het kader van de Crisis- en Herstelwet kansen grijpen om een gebied te ontwikkelen en ik zie gemeenten met koudwatervrees.’

Bas constateert wel dat de bodem als beleidsthema op gemeentelijke schaal, daar waar de gebiedsontwikkeling vorm krijgt, naar de achtergrond lijkt te verdwijnen. ‘In de Gemeentelijke Barometer van de Fysieke Leefomgeving 2015, bijvoorbeeld, staat dat de “bodem niet meer urgent is terwijl beleid voor de ondergrond achterblijft”. Terwijl de publieke perceptie van milieubelasting dan wel milieurisico’s, en de acceptatie ervan, fors meewegen in de lokale politieke arena. Daar moet aandacht voor zijn.’ Functiegericht saneren, stelt hij, wordt binnenstedelijk eerder normaal gevonden dan in een groene gemeente in het landelijk gebied. ‘Daar heb je als gemeente, maar ook als ontwikkelaar, meer uit te leggen. Voor ons als marktpartij blijft het belangrijk om expliciet te maken dat wij geen baat hebben bij enige twijfel over voldoende bodemkwaliteit. Bij twijfel hebben wij immers een project dat niet van de grond komt. Daarom zullen we in veel gevallen meer doen dan het beleid voorstelt of de wet voorschrijft. Maar dat betekent niet dat de bodem spic en span wordt. Ik ben benieuwd of nieuw bodembeleid die realiteit weet te schragen.’

Zoals vele binnensteden met een rijk verleden kampt het Zwolse stadscentrum met historische verontreinigingen van bodem en grondwater. Een bodemsaneringsoperatie “oude stijl”, een volledige schoonmaakbeurt van alle gevallen van bodemverontreiniging, is niet alleen in technisch opzicht onhaalbaar, de maatschappelijke kosten zijn navenant hoog: 150 miljoen euro. ‘Het balletje is gaan rollen’, vertelt Tim, ‘toen in 2000 een locatie voor drinkwaterwinning aan de rand van de binnenstad werd bedreigd door pluimen van vervuild grondwater. Al jarenlang werd in een gezamenlijk traject met Vitens, provincie, bedrijven en gemeente over oplossingen gesproken, maar van grote vooruitgang was geen sprake. Toen heeft de gemeente haar nek uitgestoken. Ze was bereid om de verantwoordelijkheid over te nemen voor de beheersing en sanering van verontreinigd grondwater, om het drinkwater te beschermen. Nadat met alle betrokken partijen afspraken waren gemaakt over maatregelen en de afkoop van de verontreiniging in de ondergrond, startte de gemeente met deze Integrale Variant Zwolle (IVZ). Dit is landelijk gezien het eerste voorbeeld van een gebiedsgerichte aanpak.’ De IVZ vormde vervolgens de aanleiding om de gehele Zwolse bodemopgave in te delen naar gebiedsgrenzen, in plaats van gevallen apart te benaderen, legt Tim uit. ‘We verruimden ons blikveld. Wat gebeurt er binnen het gebied? Wat willen we hier eigenlijk beschermen? Hoe werken we samen, met belanghebbenden, aan een oplossing?’

Gebiedsbeheerplan

De uiteindelijk door Zwolle ontwikkelde gebiedsgerichte aanpak van bodem en grondwater, waarbij ook de bodem(advies)markt werd betrokken, heeft zijn beslag gekregen in de gemeentelijke Visie op de Ondergrond (2007). De visie is vervolgens vertaald in een gemeentelijk bodembeleidsplan. Tim: ‘Door functies of bestemmingen aan de ondergrond toe te kennen en door bijvoorbeeld koude-warmteopslag te koppelen aan grondwatersanering, waterwinning en peilbeheer, streven we een duurzaam bodemgebruik na zonder dat bodemverontreiniging ruimtelijke ontwikkeling in de weg hoeft te staan.’ Het nieuwe beleid is toegepast in het Gebiedsbeheerplan Zwolle Centraal (2013). Een pijler onder het plan is de afstemming van grondwaterkwaliteit op gewenst gebruik. ‘Als de kwaliteit in dit gebied voldoet aan de criteria voor, bijvoorbeeld, bodemenergie, er geen risico’s voor de mens ontstaan en vervuild grondwater niet naar andere gebieden stroomt, mag het grondwater best vervuild blijven en kunnen we toch koude-warmteopslag realiseren. Hier gelden dus niet de normen die voor drinkwaterwinning van kracht zijn.’ Met deze gebiedsgerichte benadering bespaart Zwolle 100 miljoen euro op de kosten van bodemsanering.

Afkoopsom

Bedrijven en andere grondeigenaren gaven in het overleg over een gezamenlijke aanpak destijds ook aan behoefte te hebben aan een partij die het collectieve belang behartigt. De gemeente heeft daartoe een gebiedsbeheerder ingesteld, zegt Tim, en voor grondeigenaren de mogelijkheid geschapen om grondwaterverontreiniging af te kopen. ‘Door afkoop wordt de gebiedsbeheerder verantwoordelijk voor de aanpak van een grondwaterverontreiniging. Zo nemen we als gemeente een flinke hobbel weg.’ De aanpak verschilt per geval. Normaliter blijft de eigenaar verantwoordelijk voor de bronnen van de verontreiniging. Omdat het probleem overzichtelijker is geworden – onder meer de verplichting langdurig te onderzoeken en monitoren is vervallen – komen locaties nu tot ontwikkeling.

‘De installatie van een goed monitoringsnetwerk in het gebied stelt ons in staat grondwaterverontreiniging te beheersen’, aldus Tim. ‘We grijpen in op plaatsen waar risico’s ontstaan.’ Afkoopsommen gaan direct in het potje van waaruit de aanpak van verontreinigingen worden gefinancierd. Dat er voor dit gebied inmiddels enkele miljoenen euro’s aan afkoopsommen de gemeentelijke kas zijn binnengestroomd, bewijst volgens Tim dat het instrument werkt. ‘We ontzorgen bedrijven en andere partijen.’ De ambtelijke organisatie is welbewust ingericht op deze rol, benadrukt hij. ‘De gemeente treedt niet op als hindermacht, met de wet als knuppel in de hand, wel als organisator en onderhandelaar.’ Voor spoedlocaties benadert zij grondeigenaren met een voorstel dat voor hen financieel beter uitpakt dan wanneer zij de verontreiniging zelf te lijf zouden gaan. Zodoende zijn aan het eind van dit jaar waarschijnlijk alle spoedlocaties onder handen genomen. ‘Dankzij deze manier van werken zijn in de afgelopen jaren bovendien verschillende bouwprojecten van de grond gekomen, die anders wellicht ten onder zouden zijn gegaan in getouwtrek. Niet in de laatste plaats blijkt een gebiedsgerichte benadering ook een uitstekend vertrekpunt voor een gesprek met ontwikkelaars over toepassing van open bodemenergiesystemen. Zo draagt de gebiedsgerichte aanpak ook bij aan de verwezenlijking van duurzaamheidsambities.’