De ordening van het Nederlandse landschap, revisited

Een paar vierkante kilometer misschien. Maar veel meer is er nooit ontsnapt aan de Nederlandse planningsmachine. Ons land is een van de meest geplande landen op de planeet. Dat heeft minder te maken met politieke keuzes maar alles met noodzaak. Ruimtelijke planning zal altijd blijven, schrijven de auteurs Len de Klerk en Ries van der Wouden in het voorwoord van ‘Spatial planning in the Netherlands’. Zes tijdperken van stedelijke en regionale planning passeren bij hen de revue: van de welvarende republiek in de Gouden Eeuw tot de “regime change” in de meest recente jaren. Elk tijdperk wordt geplaatst in de context van demografie, economie, technologie, politiek, et cetera. De resultante daarvan wordt geduid in termen van culturele trends en nieuwe concepten van planning. Dit boek geeft daarom vooral een overzicht van de cultuur en praktijk van ruimtelijke planning.

Recente tijd toegevoegd

De Nederlandstalige editie uit 2021 die aan deze Engelstalige uitgave voorafging vormde de basis voor dit boek maar het is in deze uitgave op allerlei onderdelen aangepast voor een internationaal publiek, vooral voor het onderwijs elders. En ook de recente jaren zijn eraan toegevoegd. Is het hoofdstuk “Regime change” nieuw? In ieder geval loopt dat verhaal door tot vorig jaar. De tekst moet hier zeker geactualiseerd zijn. Het laatste hoofdstuk van het boek is een toevoeging die niet te vinden is in de editie van 2021. De auteurs proberen hier onder het motto “de toekomst van gisteren” enkele lange lijnen naar voren door te trekken.

Een geschiedenis proberen te beschrijven/interpreteren wordt moeilijker naarmate de tijd die je wilt beschrijven dichter bij het heden ligt. Nog moeilijker is het om de lijnen daarna op de toekomst te richten. De auteurs wagen zich er uiterst voorzichtig aan. Dit is hun redenering. Waar nog niet zolang geleden ruimtelijke ordening op nationaal niveau zo ongeveer werd af geserveerd, komt de “Quest for planning” in 2020 als een boemerang terug. In ieder geval zorgden Covid, de Oekraïne-oorlog, de tekorten op de huizenmarkt, de vergrijzing, de migratie en de klimaatcrisis voor een opleving van de vraag naar planning als publieke interventie. Zelfs de BBBoerenpartij kon en kan er niet omheen.

We zitten er te kort op om voorspellingen te doen over de vraag of deze trend doorzet, maar er lijkt in ieder geval voldoende reden en ook draagvlak te zijn voor meer nationale coördinatie, in ieder geval bij het woningbouwvraagstuk. De ruimtevraag blijft hier echter zeker niet toe beperkt. De supply-chain economie loopt tegen geopolitieke barrières aan en vraagt om “reshoring”, hier of elders in Europa. Voeg daar bij de energietransitie en de noodzakelijke extensivering van landbouw en veeteelt en we kunnen met de auteurs vaststellen dat we een aantal “wicked problems” hebben voor de nationale ruimtelijke puzzel.

Grote sprongen

De Klerk en Van der Wouden kijken in het laatste hoofdstuk nog eens vooruit, maar slagen daar maar matig in. Het blijft vooral bij achteruitkijken. Natuurlijk moet je om vooruit te kunnen kijken ook even de achteruitkijkspiegel gebruiken, maar dat kun je ook te lang doen. Anyway, de lezer krijgt hier in ieder geval een goed beeld van waar we ook vandaan kwamen. De grote sprongen in de ruimtelijke ordening als publieke activiteit hangen nauw samen met de technische vooruitgang, dit is de rode draad in dit geschiedenisboek. Al in de 17e eeuw was de drooglegging een van de stuwende factoren in de agrarische productie. De polders in de Zuiderzee en de Deltawerken in de 20e eeuw zorgden opnieuw voor een “boost” in respectievelijk de landaanwinning en de ontsluiting van Zeeland. Elders – en zeker ook bij ons – staat technische, technologische ontwikkeling aan de basis van beter en sneller transport, schaalvergroting, het ontstaan van de netwerkstad en toegenomen welvaart.

Voor een vooruitblik op de ruimtelijke ontwikkeling en de rol van de overheid zouden we anno 2025 – in lijn met het betoog van de schrijvers – vooral moeten kijken naar de technologische ontwikkeling. Die oefening wordt niet gedaan. Desalniettemin is de boodschap van de auteurs hier: planning blijft nodig en het wordt er niet makkelijker op met de politisering van veel vraagstukken en de sterkere profilering van deelbelangen in de samenleving. Laten we nog even terugkijken in dit boek, deze dikke pil met 350 pagina’s, een rijk geïllustreerde geschiedenis van de ruimtelijke ontwikkeling van Nederland. We zien veel over onze omgang met het water en idem over de ontwikkeling van de Nederlandse steden, met de behandeling van veel stadsplannen. En je begrijpt weer eens dat sommige kleine toeristische stadjes van nu, neem Zierikzee, vroeger een enorme betekenis hadden in stedelijk Nederland.

De auteurs blijven overigens niet te lang in de late middeleeuwen hangen. Al op pagina 83 belanden we in de Franse periode (1806). Hier komen behalve de vele ontwerpen voor stad en land ook de foto’s en de betrokken personen langs: Zocher, Van Gendt, Berlage en nog veel meer. Vanaf pagina 132 komen we terecht in de 20ste eeuw. Het grootste deel van het boek is daar, inclusief een stukje van deze eeuw, aan gewijd (200 pagina’s).

Hang naar orde

Buitenstaanders zijn altijd verbaasd over en onder de indruk (geweest) van de ordelijkheid van het Nederlandse landschap, en ook van de steden. Al in de 19e eeuw zagen bezoekers een keurig aan het water en drassige landschap onttrokken polderlandschap. De foto waarmee het eerste hoofdstuk, “A culture of order”, opent is treffend: een kaarsrechte kas met een enorme lengte, een even rechte sloot ernaast en de begeleidende bomenrij in slagorde. De hang naar orde zit kennelijk ook anno nu nog altijd in ons DNA, of identiteit zo u wilt. En het water speelt daar een belangrijke rol in. Overstromingen in Limburg in de negentiger jaren leidden tot een fors programma met dijkverhogingen maar ook tot het (inmiddels ook buiten de landsgrenzen bekende programma) Ruimte voor de rivier.

De ligging in een delta kan ook in deze eeuw niet zonder degelijke planning, zeker als de externe omstandigheden (en vooral bedreigingen) in rap tempo veranderen c.q. toenemen. In deze tijd gaan we ermee om in een “go with the flow”-houding maar in vroeger tijden moesten we er resoluut vanaf, van dat water. Tussen 1500 en 1800 kwamen er 2.700 polders bij met een aanwinst van 250.000 hectare land. De rol van de overheid veranderde in de loop van de eeuwen, waar noodzakelijk werd vooral op lokaal niveau geïntervenieerd. Pas rond 1900 werd ingezien (vooral in het stedelijk gebied) dat actieve overheidsinterventies in landgebruik noodzakelijk waren. Na de Tweede Wereldoorlog vond een opleving plaats van een actieve planningscultuur en werd voor de wederopbouw een planningsstelsel opgetuigd op alle overheidsniveaus.

Niet de regel

Uiteindelijk heeft dat niet zo lang geduurd en volgde een trendbreuk. Vanaf de negentiger jaren van de vorige eeuw tot nu trok de overheid zich weer terug. Alles overziende menen de auteurs dat de opleving van de planning in de tweede helft van de 20e eeuw een uitzondering was en niet de regel (van de geschiedenis). Tegelijkertijd betogen ze evenwel dat we er niet (meer) onderuit kunnen, gezien de urgentie van de huidige opgaven. De vraag is dan met welk type planning. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen een planningsaanpak gebaseerd op actieve interventies (de overheid koopt en verkoopt) en een meer faciliterende (neoliberale) benadering. De lezer mag zich hier afvragen welk type anno 2025 en verder het meest adequaat is. En ook, op welk terreinen.

Een andere kwestie die een vraag opwerpt voor gebiedsontwikkeling is de scheiding die de auteurs lijken aan te brengen tussen “land use planning” en ontwerp. In de 17e eeuw gingen planning en ontwerp samen bij de stedelijke ontwikkeling. Zijn de opgaven en de benodigde ingrediënten voor landgebruiksplanning heden ten dage te omvangrijk om daarin ook het ontwerp te integreren? In de praktijk van gebiedsontwikkeling maar ook in die van de landschapsarchitectuur en stedenbouw zien we nu juist niet alleen een gevoelde maar ook gepraktiseerde behoefte aan het integreren van gebruik en ontwerp. De scheiding lijkt hoogstens op regionale schaal te werken, ook al zal niet elke landschapsarchitect (architect ja) dat beamen.

Gedegen overzicht

Conclusie: ‘Spatial planning in the Netherlands’ is een gedegen overzicht van de Nederlandse tradities en de resultaten van onze omgang met de schaarse ruimte en de ontwikkeling ervan. De vraag dringt zich wel op of zoveel diepgang nodig is om een internationaal publiek vertrouwd te maken met de “Dutch approach”. Dat neemt niet weg dat dit boek als naslagwerk overzichtelijk en toegankelijk is gemaakt, ook voor de Nederlandse markt. Ondertussen worden ook enkele mythes over de Nederlandse planningdoctrines in de loop van de tijd genuanceerd.