Een sterkere regierol voor de overheid? De Reiswijzer Gebiedsontwikkeling 2026 biedt geen steun

De nieuwe Reiswijzer Gebiedsontwikkeling 2026 heeft (inclusief bijlagen) een kloek formaat gekregen (248 bladzijden op A4 formaat met wel 700 woorden per pagina). Toch is het instrument onteigening, toch een belangrijk structurerend perspectief voor gebiedsontwikkeling onderbelicht gebleven. In de brief over Modernisering van het grondbeleid uit 2023 formuleert de minister de structurerende rol van onteigening als volgt: “Het gelijktijdig en parallel aan de onderhandelingen met grondeigenaren inzetten van een onteigeningsprocedure, in plaats van pas nadat onderhandelen geen resultaat heeft opgeleverd, versnelt gebiedsontwikkeling in de situatie dat grondeigenaren niet meewerken aan de uitvoering van een visie of programma.”

Direct na dit citaat geeft de minister aan dat dit “kennis en capaciteit” vraagt. Op grond van deze brief zou een actuele reiswijzer gebiedsontwikkeling deze voorgestane strategie duidelijk uiteen moeten zetten en inzicht geven in de daarvoor benodigde kennis. Dat is helaas niet het geval. De gedachte dat het boven de markt hangen van de mogelijkheid van onteigening structurerend kan werken voor samenwerkingstrajecten wordt niet uitgewerkt. Bovendien wordt de kracht van het onteigeningsinstrument om dringend noodzakelijke ontwikkelingen te realiseren onvoldoende erkend. De paragraaf over onteigening is minder dan een bladzijde lang en beslaat dus nog geen 0,4 procent van de reiswijzer. De tekst biedt bovendien niet echt inzicht hoe publieke partijen dit instrument “gelijktijdig en parallel” bij de onderhandelingen kunnen inzetten. Wat in de reiswijzer staat, biedt tenslotte ook onvoldoende inzicht in de kracht die dit instrument heeft om structurerend te werken bij onderhandelingen, om dringend noodzakelijke ontwikkelingen te versnellen. Een geaccepteerde term als “logboek”, waarin de onderhandelingen worden vastgelegd, komt er bijvoorbeeld niet in voor.

Onteigening voor infrastructuur

Om het niet te ingewikkeld te maken, illustreer ik de onvolledigheid van de informatie met een voorbeeld, gerelateerd aan de aanleg van infrastructuur en openbare ruimte (zoals groenvoorzieningen). Volgens bestendig beleid van de Kroon kan hiervoor altijd worden onteigend als er geen zicht is op het tijdig minnelijk verwerven van de grond en er duidelijk is vastgelegd dat deze infrastructuur er moet komen. Met andere woorden, een claim op zelfrealisatie voor het realiseren van infrastructuur en openbare ruimte is kansloos als overheden hun huiswerk goed hebben gedaan.

Volgens de reiswijzer wordt echter in paragraaf 13.7 gesuggereerd dat een aanvullend criterium zou gelden. Namelijk dat het niet lukt om de aanbesteding van deze werken door te leggen bij de eigenaar. Dit impliceert dat als deze bereid zouden zijn om een openbare aanbesteding te verzorgen, deze sowieso niet onteigend kunnen worden. De reiswijzer is zelfs een beetje twijfelend of partijen inderdaad kunnen worden onteigend als deze de doorlegging van aanbestedingsplicht niet op zich willen nemen. De reiswijzer verwijst alleen naar uitspraken van de minister van 20 jaar geleden en niet naar uitspraken van de Kroon uit de daadwerkelijke onteigeningspraktijk.

Want natuurlijk kan er prima voor infrastructuur worden onteigend. Om dit te illustreren enkele citaten uit Koninklijke Besluiten (KB) over onteigening:

- “Waar het gaat om infrastructuur in de vorm van kaden en uitwegen, overwegen Wij dat overeenkomstig Ons bestendig beleid, de aanleg en het beheer daarvan in beginsel in handen van een overheidsinstantie moet worden gelegd.” (KB 05-10-2011 onteigeningsplan Ontpoldering Noordwaard, gemeente Werkendam, Staatscourant 2011, 18576).

- “Overeenkomstig Ons bestendig beleid is met het oog op een doelmatige aanleg en beheer van infrastructurele werken, onteigening van het perceelsgedeelte waarop die werken zijn geprojecteerd, gerechtvaardigd.” (KB 08-07-2011 onteigeningsplan Naardermeerstraat, gemeente Lansingerland, Staatscourant 2011, 12565).

- “de aanleg en beheer van infrastructuur zich, overeenkomstig Ons bestendig beleid, in beginsel niet leent voor zelfrealisatie” (KB 29-10-2009, TPW Mars, gemeente Westland, Staatscourant 2009, 17420)

Vergelijkbare argumenten zijn ook al te vinden in een KB van 7 december 1998 voor een bedrijventerrein in de gemeente Maastricht (Staatscourant, 1998 246-p20 ). Hierin faalt een claim voor zelfrealisatie van gronden voor groenvoorzieningen en verkeersdoeleinden, vanwege het door de gemeente in een hand willen houden van aanleg en beheer.

Doorleggen niet verplicht

Ook uit een recente uitspraak blijkt deze continue beleidslijn: “Naar Ons oordeel is het noodzakelijk uit oogpunt van de doelmatige aanleg en integraal beheer dat het gehele openbaar gebied eigendom wordt van verzoeker.” (KB 22-01-2026, onteigeningsplan Rijnvliet, gemeente Utrecht, Staatscourant 2026, 2990). Kortom: volgens bestendig beleid van de Kroon hoeft een gemeente niet in te stemmen met het doorleggen van aanbesteding aan een marktpartij die ze niet vertrouwt. Andersom gesteld: ze kan ook zelf de regie in eigen hand nemen. De gemeente kan dat eisen in onderhandelingen en heeft een zware sanctie – onteigening – beschikbaar als er minnelijk geen resultaat wordt bereikt. Belangrijk daarbij is dat de gemeente in minnelijk overleg alleen geld hoeft te bieden als compensatie; de gemeente mag natuurlijk ook andere zaken, zoals ruilgronden of het doorleggen van de aanbesteding aanbieden, maar daartoe bestaat geen verplichting; een schadeloosstelling is in geld.

Het bovenstaande betreft uitspraken onder de Onteigeningswet. Nu is onteigening opgenomen in de Omgevingswet. Er is wel een aantal uitspraken gepubliceerd over onteigening onder de Omgevingswet, maar die gaan (nog) niet over dit onderwerp. De wetgever heeft bij de verandering naar de Omgevingswet niet beoogd om hier een verschil aan te brengen, maar het doel was om de lijn uit bestaande toetsing van de Kroon te codificeren (MvT Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet, 2019).

Samengevat: als de gemeente het vanuit doelmatige aanleg en beheer belangrijk vindt dat wegen en groenvoorzieningen in eigendom van de gemeente komen om zelf als opdrachtgever van op te treden, is onteigening mogelijk – ook als partijen aangeven dat ze dit zelf willen realiseren. Het lijkt mij een dusdanig duidelijk verhaal dat in onderhandelingen met eigenaren dit consequent als uitgangspunt kan worden gehanteerd. Oftewel: de inzet is er om tot een minnelijke overeenstemming te komen. Als men daar vervolgens onvoldoende uit komt (of als een van de eigenaren in het gebied alle andere partijen ophoudt en daarmee de tijdige en samenhangende ontwikkeling frustreert), kunnen stappen in het proces naar onteigening worden gezet. Dit is een belangrijke aanscherping van de Reiswijzer en biedt mogelijkheden om de samenhangende kwaliteit van de publieke ruimte tot een stevig uitgangspunt te maken bij de planvorming.

Onvoldoende kennis

Mijn conclusie in algemene zin is dat de sterkere aandacht voor de regierol van de overheid niet vertaald in de nieuwe Reiswijzer. Wellicht ligt dat ook aan de Reiswijzer zelf. Deze wordt, ondanks het voorwoord van de VRO-minister, niet gepresenteerd als een onder de regie van de overheid opgesteld document. In plaats daarvan is het een document dat is opgesteld onder regie van de koepelorganisaties. Zij vertegenwoordigen allerlei partijen betrokken bij gebiedsontwikkeling. Hierbij past minder een beeld van één partij die de regie heeft en waar anderen zich naar moeten voegen. Maar, zoals eerder gezegd: voor het kunnen voeren van deze regie is echt kennis nodig. En de Reiswijzer biedt die kennis onvoldoende aan.

Ik vermoed dat er in het veld behoefte is c.q. ontstaat aan een beknopte reiswijzer die veel duidelijker de modernisering van het grondbeleid ondersteunt, beter de weg wijst naar versnelling en zaken niet ingewikkelder en moeilijker maakt dan ze al zijn. Duidelijkheid over de spelregels kan voor alle partijen van belang zijn en een heldere regie van de overheid kan structurerend werken. De overheid heeft uiteindelijk maar één instrument om als grondeigenaren niet tot ontwikkeling over gaan het initiatief over te nemen – en dat is onteigening.