Artikel
flexibel bijeenkomst

Flexibiliteit moet je differentiëren

Door Anouk Distelbrink, Jeroen van Schaick en Sjoerd Feenstra

7 jan 2017 - Op 28 november 2016 vond de Werkconferentie Slim Ruimtegebruik plaats in Den Haag. In tien expertsessies werd kennis uitgewisseld over actuele thema’s in gebiedsontwikkeling. Een van die thema’s is ‘flexibiliteit’ in gebiedsontwikkeling. Vaak gaat het daarbij in gesprekken met planologen over ‘flexibel bestemmen’. Wij onderzochten wat er achter de keuzen voor flexibiliteit in juridische zin schuil gaat. Waarom wil je flexibiliteit in een gebied? Voor wie is dat gunstig? En wat voor soort flexibiliteit past er bij welke gebiedsopgave? Flexibiliteit is geen doel op zich. Het gaat erom hoe je strategieën voor de eigenschappen van een specifiek gebied kan ontwikkelen. En hoe je kan spelen met verschillende soorten flexibiliteit binnen een gebied om ontwikkelingen te richten én uit te nodigen. Het lijkt erop dat we nog niet het volledige palet aan mogelijkheden benutten.

Aanleiding voor deze werksessie

De provincie Zuid-Holland heeft in 2016 een verkenning uitgevoerd naar flexibiliteit in gebiedsontwikkeling. De ontwikkelingen in wetgeving zijn in beeld gebracht en daar zijn verschillende juridische handelingsprincipes uit naar voren gekomen. Uit de verkenning bleek echter ook dat - naast juridische flexibiliteit – het werken met flexibiliteit misschien nog wel veel belangrijker is dan het creëren van nog veel meer juridische mogelijkheden, zoals in de Crisis- en Herstelwet en de Omgevingswet wordt beoogd. Een van de kansrijke invalshoeken om te werken met flexibiliteit, zoals in beeld gebracht in de verkenning, is de ‘strategiewijzer’ zoals ontwikkeld door Urhahn I stedebouw en strategie.

Flexibiliteitimage1.jpeg
Figuur 1 Deelnemers aan een van de werksessies op de Werkconferentie Slim Ruimtegebruik

Urhahn I stedenbouw & strategie heeft recent onderzoek gedaan naar nieuwe vormen voor binnenstedelijke transformatie. Aan de hand van casussen in de praktijk hebben ze zes verschillende strategieën geïdentificeerd. Om te bepalen welke strategie op welke situatie van toepassing is, blijkt het van belang antwoord te geven op drie kernvragen:

  • wat is de potentie van een gebied?

  • wat is de urgentie van de gebiedsontwikkeling?

  • welke invloed heeft de strategie op de ontwikkeling?

In de werksessie op 28 november zijn deze vragen voor een reeks gebieden doorlopen.

Potentie

Een eerste stap in werken met flexibiliteit is goed grip te krijgen op de potentie van een gebied. Zo schat de gemeente de potentie van de Binckhorst in Den Haag zeer hoog in. Er wordt niet voor niks al jaren gewerkt aan plannen voor dit gebied. De Binckhorst ligt centraal in de stad en (grotendeels) potentieel gunstig t.o.v. openbaar vervoer en weg. In de regelgeving wordt steeds meer ruimte geschapen voor initiatieven en de dynamiek in het gebied neemt toe. Tegelijk is het aantal nieuwe initiatieven in het gebied nog beperkt; dit betekent dat de potentie nog niet door een breed scala aan partijen wordt herkend en dat er nog wel wat moet gebeuren aan de gebiedskwaliteit. Uit deze casus en twintig andere gebieden die tijdens de werkconferentie langskomen, wordt duidelijk dat het lastig is om een scherp en kritisch gesprek te voeren over de potentie van een gebied. Partijen blijken toch al snel geneigd om de projecten waar ze aan werken ‘hoog’ in te schatten. Dat hoeft geen probleem te zijn, maar het kiezen van een passende strategie is wel afhankelijk van een scherpe analyse waarin ruimte is voor de inschatting van meerdere partijen.

Flexibiliteitimage2.jpeg
Figuur 2 In beeld brengen van de potentie van gebieden aan de hand van de potentie-thermometer. In de werksessie is dat met meer cases gedaan. Om de verschillende en gezamenlijke beelden binnen een specifiek gebied te onderzoeken, kan dat samen met stakeholders worden gedaan.

Urgentie

Een tweede stap om te begrijpen hoeveel flexibiliteit een gebied nodig heeft, is kritisch te kijken naar de urgentie om in een gebied aan de slag te gaan, en voor wie dat urgent is. Is die noodzaak maatschappelijk of financieel? Voelen marktpartijen, gebruikers, omgeving en gemeente wel dezelfde mate van urgentie voor ontwikkelingen in het gebied? Moet alles op alles worden gezet om nu aan de slag te gaan of kan het eigenlijk wel even wachten? Uit onderzoek van Urhahn Urban Design is gebleken dat de gevoelde mate van urgentie sterk bepaald wordt door plannen, posities en verwachtingen die in het verleden in een gebied zijn ingenomen. Doordat er in veel gebieden toch fors is afgeboekt, kan er weer een ‘zuiverder’ discussie plaatsvinden over de maatschappelijke urgentie van ontwikkelingen. Leegstand, bijvoorbeeld van kantoren of detailhandel, blijkt op dit moment toch wel de meest prangende maatschappelijke urgentie op te leveren. Dit wordt met name gevoeld op locaties in of nabij stadscentra. 

Flexibiliteitimage3.jpeg
Figuur 3 Potentie en urgentie van en invloed in een gebied zijn snel concreet te maken

De Spuiboulevard in Dordrecht is een mooi voorbeeld met meer dan 20 procent kantorenleegstand en sociale problematiek in de woongebieden. Toch blijken niet alle vastgoedeigenaren dezelfde urgentie te voelen. De gevoelde urgentie van de gemeente heeft onder andere geleid tot strategische vastgoedaankopen in het gebied om zo een zonnige toekomst dichterbij te brengen. Men zoekt naar flexibiliteit in transformatie en programma’s. Een ander voorbeeld is De Kade in Maassluis, een prachtige locatie aan het water vlakbij het station. De urgentie voor de gemeente zit met name in de verwachtingen uit het verleden dat de ontwikkeling geld zou opleveren en het gevoel dat het zonde is deze locatie niet te ontwikkelen in een woningmarkt met een tekort aan binnenstedelijke locaties. Er wordt geëxperimenteerd met parkeerbeleid, mix van wonen en werken en gebruik van de mogelijkheden van de Crisis- en Herstelwet (verbrede reikwijdte van het bestemmingsplan).

Invloed

De laatste stap om flexibele gebiedsontwikkeling strategisch te benaderen is om een goede inschatting te maken van de mate waarin er invloed is uit te oefenen door gemeente en stakeholders in het gebied. Zo is er in Capelle a/d IJssel in De Bongerd sprake van een enkele woningbouwcorporatie. Als gemeente en corporatie op één lijn zitten is de beïnvloedbaarheid groot. Potentieel is de hindermacht van een enkele grote partij in een gebied echter ook groot. In Papendrecht Centrum, een gebied met leegstand waar die echter met goed beheerbeleid onder controle is, loopt men tegen andere grenzen van beïnvloedbaarheid aan. Het afmaken van in het verleden ingezette ontwikkelingen loopt aan tegen grenzen van de ladder van duurzame verstedelijking. Flexibiliteit die in het verleden in de programmering is ingebouwd wordt nu een stuk minder gewaardeerd. De gemeente stelt dat flexibele programmering nodig blijft om dit soort stadscentra gezond te houden. Door de vele eigenaren en het versnipperd eigendom is de beïnvloedbaarheid door de gemeente ook beperkt. Met grote eigenaren die urgentie voelen is er echter wel degelijk beweging mogelijk.

Strategie inzetten: Door de tijd heen verschillend

Met een gedegen gebiedsanalyse neemt een gemeente een grote stap richting een passende strategie voor gebiedsontwikkeling. Urhahn I stedenbouw & strategie heeft zes strategieën in beeld gebracht als antwoord op verschillen in potentie, urgentie en invloed in een gebied. Uit de casus Plaspoelpolder blijkt ook dat de strategie voor een gebied door de tijd heen kan veranderen. Enkele jaren terug is met De Urbanisator in het gebied een kwartiermakersperiode geweest. Ondernemers zijn met elkaar in contact gebracht, onverwachte initiatieven hebben de ruimte gekregen en kleine impulsen voor leefbaarheid en voorzieningen zijn mogelijk gemaakt. Dit was een antwoord op de beperkte dynamiek en potentie in het gebied op dat moment, maar er was wel een gevoel van urgentie dat er met toenemende leegstand en beperkte gebiedskwaliteit toch echt iets moest gaan gebeuren. Door het grote aantal eigenaren was de invloed van de gemeente echter beperkt. De urgentie is sindsdien verder toegenomen, evenals de invloed van partijen doordat er een steviger netwerk van stakeholders is ontstaan. De potentie van het gebied, met name voor transformatie naar wonen, wordt ook steeds zichtbaarder en daar wordt ook naar gehandeld. Waar druk ontstaat, worden spelregels geïntroduceerd door de gemeente, maar er wordt ook nog veel ingezet op verleiding. Het variëren in strategie was enkele jaren terug niet gepland. Het is de resultante van goed blijven kijken en luisteren naar wat het gebied op elk moment in de tijd nodig heeft. En dat blijkt ook te kunnen verschillen binnen het gebied.  

Flexibiliteitimage4.png
Figuur 4 De Strategiewijzer is door Urhahn I stedenbouw & strategie ontwikkeld naar aanleiding van onderzoek naar strategieën in gebiedsontwikkeling. Deze aanpak is een vervolgstap op hun onderzoek naar de ‘spontane stad’.

Zes principes voor juridische flexibiliteit

Bij deze differentiatie van strategieën door de tijd heen en binnen gebieden sluiten ook de bevindingen van de verkenning naar flexibiliteit in gebiedsontwikkeling door de provincie goed aan. Er zijn vier redenen voor juridische flexibiliteit en daar passen steeds andere mixen van instrumenten bij. Het gaat dan om het differentiëren tussen wat nodig is t om nu iets te realiseren (wat niet of met moeite binnen de regels past), om tijdelijk iets te realiseren ter overbrugging naar meer definitieve of andere ontwikkelingen, het openhouden van opties terwijl ongeveer bekend is waar het gebied heengaat (bijvoorbeeld de specifieke mix van programma’s, maar wel weten dat er een gebiedstransformatie in wordt gezet) en het openhouden van opties voor een gebied waarvan nog niet bekend is wat er zou kunnen gebeuren.

flex image 6.jpg
Figuur 5 Flexibiliteit: waarom eigenlijk?

In de verkenning naar flexibiliteit in gebiedsontwikkeling zijn zes principes om flexibiliteit juridisch te borgen in beeld gebracht:

  1. Functioneel flexibel bestemmen

  2. Mengpaneel voor omgevingskwaliteit

  3. Envelop voor flexibiliteit: sturen door differentiatie in ruimte voor onbekende ontwikkelingen

  4. Negatief bestemmen

  5. Eerst initiatief ontwikkelen, dan pas juridisch vastleggen

  6. Flexibiliteit door integraliteit

Deze principes, geput uit een breed scala van instrumenten in de Wet ruimtelijke ordening, Crisis- en herstelwet én de Omgevingswet, geven vooral aan dat flexibiliteit geen toverwoord is dat alle problemen in een gebied oplost. De belangrijkste tip uit de werksessies en de verkenning is wel om een heel slimme mix van instrumenten te kiezen die past bij het gebied en de visie op dat gebied. Experimenteer met wat werkt, maar leer ook vooral van wat niet werkt!

Flexibiliteitimage5.png
Figuur 6 Envelop voor flexibiliteit: het bieden van flexibiliteit op die plekken waar het helpt, maar juist geen flexibiliteit bieden waar flexibiliteit contraproductief is. Bron: Bomhof & Oosterkamp, 2013, Flexibele bestemmingsplannen stimuleren gebiedsontwikkeling. Den Haag: Platform31

In de werksessies tijdens de Werkconferentie Slim Ruimtegebruik op 28 november 2016 is de uitnodiging gedaan om in gesprek te gaan met de provincie Zuid-Holland. Als gemeenten of initiatiefnemers aanlopen tegen beperkingen om flexibiliteit in te bouwen in hun plannen, staat de deur open om in gesprek te gaan over het waarom en over de urgentie. Waar overeenstemming is bereikt over doelen, potentie, urgentie en werkbaarheid is de intentie om als provincie ruimte bieden aan ontwikkelingen en deze verder te helpen. De provincie leert graag van gemeenten en gemeenten kunnen veel van elkaar leren.


Neem voor meer informatie en een goed gesprek contact op met:

Albert Koffeman – programmaleider Slim Ruimtegebruik - ai.koffeman@pzh.nl

Jacques Westerink – programmaleider Slim Ruimtegebruik - jhjm.westerink@pzh.nl

Jeroen van Schaick – projectleider verkenning flexibiliteit in gebiedsontwikkeling – j.van.schaick@pzh.nl

De verkenning ‘flexibiliteit in gebiedsontwikkeling’ is hier te downloaden.

De strategiewijzer is hier te downloaden.


Met dank aan de ca. 60 deelnemers aan de twee werksessies over flexibiliteit in gebiedsontwikkeling op 28 november 2016 en aan Rixt Bos die de verkenning naar flexibiliteit in gebiedsontwikkeling heeft uitgevoerd.

Oproep van Urhahn I stedenbouw & strategie

In de werksessies zijn we op 28 november aan de slag gegaan met de cases die de deelnemers inbrachten. Van de suikerfabriek in Puttershoek tot Schieveste en van de Kade in Maassluis tot de Binckhorst, alle hoeken van de provincie kwamen voorbij. Stuk voor stuk cases waar de Strategiewijzer zeer goed van pas kan komen. De strategiewijzer is nog in ontwikkeling. Wil je zelf een werksessie op maat over de strategiewijzer, of heb je suggesties ter verbetering? Laat het ons weten. Sjoerd Feenstra, sjoerd@urhahn.com

Auteurs:

Anouk Distelbrink
Anouk Distelbrink

Stedenbouwkundige at Urhahn | stedenbouw&strategie

Jeroen van Schaick
Jeroen van Schaick

Strategic foresight and spatial planner at Provincie Zuid-Holland

Sjoerd Feenstra
Sjoerd Feenstra

partner at Urhahn

Recente artikelen