Het milieutoezicht moet veel beter. Kunnen gebiedsontwikkelaars een handje helpen?

Een commissie onder leiding van Jozias van Aartsen luidde in 2021 in een alarmerend rapport de noodklok over ons stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving, kortweg VTH. Het stelsel was sterk versnipperd van opzet en vrijblijvend qua handhaving. Vervuilers gingen al te vaak vrijuit. Dat moest voortaan anders. De commissie kwam met een tienpuntenplan om het VTH-stelsel te redden. Om ervoor te zorgen dat het advies niet ongemerkt ergens in een la verdween, werd er een interbestuurlijk programma opgetuigd om de aanbevelingen daadwerkelijk uitgevoerd te krijgen. Maar lukt dat ook? Vijf jaar na Van Aartsens rapport valt de harde conclusie te trekken dat we op veel punten eigenlijk bar weinig zijn opgeschoten, zo blijkt uit het deze week verschenen advies Toezicht met vertrouwen. Toezicht en handhaving onder de Omgevingswet van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli).

Spelbreker

De begin 2024 ingevoerde Omgevingswet bewijst zich in dit proces tot nu toe vooral als een hardnekkige spelbreker. Toezichthouders ervaren sindsdien minder overzicht over de samenhang tussen activiteiten en de milieurisico’s die daaruit voortvloeien, hebben minder houvast bij de beoordeling van activiteiten en de bijbehorende milieurisico’s en hebben te maken met meer verschillen in regels door de toegenomen bestuurlijke afwegingsruimte. En toezichthouders moeten vaker achteraf bijsturen nu er minder controle vooraf is door de verschuiving van vergunningen naar algemene regels en zorgplichten.

Bedrijven geven op hun beurt aan dat zij zich hadden voorbereid op meer flexibiliteit vanuit de overheid en snellere besluitvorming onder de Omgevingswet – passend immers bij de uitgangspunten ‘ja, mits’ en meer onderling vertrouwen. Maar ze ervaren tot nu toe vooral meer onzekerheid. Dat is het gevolg van het minder uniforme toezicht op specifieke zorgplichten, de open normen en de grotere lokale beleidsverschillen. Ook constateren ze een sterkere informatiebehoefte van toezichthouders, die extra tijd en moeite van hen vraagt. De onzekerheid die daarmee ontstaat, heeft zijn weerslag op het nemen van investeringsbeslissingen door de bedrijven. Hoe kan die negatieve tendens overtuigend worden gekeerd? Zou er niet al vroegtijdig, nog in het proces van gebiedsontwikkeling, op de tekortkomingen in het VTH-stelsel kunnen worden geanticipeerd? Een gesprek met Rli-raadslid en commissievoorzitter Hanna Tolsma.

Wat verraste u het meest tijdens het Rli-onderzoek?
Tolsma: “Dat de Omgevingswet grote gevolgen heeft voor het VTH-stelsel kwam voor ons niet per se onverwacht. De Evaluatiecommissie Omgevingswet (waar Tolsma ook lid van is, red.) heeft in haar eerste twee reflectierapporten de zorgen over toezicht en handhaving reeds gesignaleerd. Maar op de werkvloer van de vergunningverleners, toezichthouders en handhavers werden de gevolgen van de Omgevingswet pas anderhalf jaar na de inwerkingtreding goed zichtbaar. Er bestaat daar grote behoefte om die gevolgen beter hanteerbaar te maken. De mate van die behoefte heeft mij persoonlijk wel verrast.”

Hoe kan het dat er bij de invoering van de Omgevingswet zo weinig aandacht was voor de ingrijpende gevolgen voor het VTH-stelsel?
“De aandacht ging vooral uit naar de risico’s in de techniek, zoals het Digitaal Stelsel Omgevingswet. Je kunt nu wel stellen dat er onvoldoende aandacht is geweest voor het werkbaar maken van de veranderingen in de praktijk. De Memorie van Toelichting van de Omgevingswet schetst een soort ideaalbeeld van een samenleving die meer verantwoordelijkheid krijgt voor de leefomgeving. Misschien is er te weinig oog geweest voor het feit dat de kennis en kunde van burgers en bedrijven nogal verschillen. Er is ook weinig oog geweest voor verschillen in handelingsvermogen.”

In het door elke gemeente op te stellen omgevingsplan zouden veel milieuregels moeten landen. Dat proces verloopt moeizaam, schrijven jullie.
“Ja, dat klopt. De integratie van de milieucomponent in het ruimtelijke spoor verloopt moeilijk. Een van onze aanbevelingen is om de kennis en ervaring die men bij omgevingsdiensten heeft op het gebied van milieu vroegtijdig te betrekken bij het opstellen van het omgevingsplan of bij het toetsen van projecten. Zo kom je tot goed uitvoerbare en toezichtbare regels. Die adviestaak van omgevingsdiensten moet steviger worden verankerd. Een dergelijke adviestaak is voor omgevingsdiensten nog betrekkelijk nieuw. Het is voor omgevingsdiensten en bevoegde gezagen nog zoeken hoe je die taak gezamenlijk goed invult. Want er spelen regionaal ook allerlei andere belangen om rekening mee te houden.”

Toezichthouders ervaren minder houvast door het beroep op open normen die de Omgevingswet mogelijk maakt.
“Open normen betekent meer flexibiliteit, maar de keerzijde is meer rechtsonzekerheid. Toezichthouders hebben behoefte aan houvast. Wanneer kunnen ze handhaven op die specifieke zorgplicht? Wát kunnen ze daarmee handhaven en welke onderbouwing is daarvoor nodig? Maar ook aan de zijde van het bedrijfsleven horen we die onzekerheid. Wanneer doe je het als bedrijf goed genoeg? Ze hebben soms het gevoel dat er sprake is van willekeur. Dan komt er ineens een toezichthouder langs die ze die specifieke zorgplicht voor de voeten werpt en dan moeten ze plotseling alsnog aan de bak. Onze aanbeveling is om daarover met elkaar in gesprek te gaan. Niet alleen van de kant van de uitvoeringsorganisaties en de bevoegde gezagen, maar ook vanuit het bedrijfsleven. Daar zien wij een rol voor de brancheorganisaties. Iedereen heeft behoefte aan meer houvast.”

Programma

Hoofdaanbeveling van de commissie is om een Programma ‘Toezicht en Handhaving onder de Omgevingswet’ in het leven te roepen waarin overheden, uitvoeringsorganisaties en het bedrijfsleven hun krachten bundelen. Dit programma zou met antwoorden moeten komen op de onzekerheid die toezichthouders en bedrijven ervaren. Bijvoorbeeld door lokaal maatwerk via een meer uniforme benadering beter hanteerbaar te maken. De commissie oppert daarbij een keuzemenu voor verschillende varianten van maatwerkregels, waarbij de waarbij de invulling van de regel vrij blijft, maar de vorm meer gestandaardiseerd wordt.

De flexibelere regels van de Omgevingswet lijken nu eenmaal haaks te staan op de helderheid en eenduidigheid die de VTH-wereld zichzelf wenst. Toch blijven jullie uitdrukkelijk achter de uitgangspunten van de Omgevingswet staan. Waarom eigenlijk?

Tolsma: ‘De VTH-wereld stond al voor de invoering van de Omgevingswet in de spotlights. Er is sinds het rapport van de commissie-Van Aartsen veel werk verzet om toezicht en handhaving in het milieudomein te verbeteren, maar de randvoorwaarden stonden begin 2024, toen de Omgevingswet werd ingevoerd, nog steeds onder druk. En dan komen de veranderingen als gevolg van de Omgevingswet daar nog eens bij. Toch zitten wij inderdaad niet op het spoor dat de Omgevingswet nu maar moet worden herschreven. Ook het vakgebied onderschrijft de principes van die wet, zoals de uitgangspunten ‘decentraal tenzij’ en het leggen van meer verantwoordelijkheid bij de samenleving. Wij hebben in dit adviestraject nergens gehoord dat dat de verkeerde uitgangspunten zijn. Men vindt dat het juist bij deze tijd past om meer verantwoordelijkheid bij burgers en bedrijven te leggen.”

Hoe zouden initiatiefnemers het voor vergunningverleners en toezichthouders makkelijker kunnen maken?
“Ze zouden nog beter kunnen nadenken over wanneer ze hun meld- en informatieplichten indienen. Het is voor vergunningverleners veel makkelijker als die logisch gebundeld worden ingestuurd. Sommige initiatiefnemers doen dat overigens al best goed. Maar we hoorden ook terug dat het soms verspreid door de tijd gebeurde, of niet logisch na elkaar. Dan wordt het vergunningverleners en toezichthouders onnodig moeilijk gemaakt. En benut het vooroverleg aan de omgevingstafel van gemeenten. Dat vooroverleg is er ook om gedoe in het vervolg van het proces te vermijden.”