Opinie Concurrenten in met name de doe- het-zelf en levensmiddelenbranche bestreden elkaar in de afgelopen jaren vaak bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De vraag was toen altijd of door de toevoeging van een nieuwe supermarkt of een nieuwe doe-het-zelfzaak een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau ontstaat door leegstand elders.
De Afdeling – wellicht enigszins moe geworden van de soms felle concurrentiestrijd binnen de ruimtelijke procedures – heeft de lat hoog gelegd om een succesvol beroep te kunnen doen op de duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau. Daar is pas sprake van indien consumenten hun boodschappen niet meer op een aanvaardbare afstand van hun woningen kunnen doen. Met andere woorden: een planologische mogelijkheid voor een nieuwe winkel heeft pas een duurzame ontwrichting tot gevolg als doordoor alle winkels in een verzorgingsgebied moeten sluiten en de consumenten een grote afstand zouden moeten afleggen om de boodschappen te doen. Het concurrentiebelang is dus niet leidend, wel het ruimtelijke belang.
Het is niet verwonderlijk dat in de huidige tijden toch weer een beroep wordt gedaan op de duurzame ontwrichting. Winkeliers vechten voor hun bestaan, het winkellandschap verandert in hoog tempo door internetaankopen. Leegstand dreigt in de soms recent toegevoegde winkelvoorraad en in nog geplande voorraad. In steden buiten de Randstad is er een leegstand van ongeveer 14 procent, een percentage dat iets lager ligt dan de leegstand van kantoren op nationaal niveau.
Behoefte aan winkels?
In enkele procedures is aangevoerd dat er niet alleen sprake is van een duurzame ontwrichting door toevoeging van winkelruimte maar ook dat er geen daadwerkelijke behoefte bestaat aan nieuwe winkels. De gemeente zou dus bij vaststelling van het bestemmingsplan moeten aantonen dat er een behoefte is aan de winkels. In oktober 2012 lijkt de Afdeling te erkennen dat behoefte moet bestaan aan de forse uitbreiding van de winkeloppervlakte (Binnenstad Utrecht). Volgens de Afdeling kan de behoefte aan winkelruimte een rol spelen. Leegstand heeft tenslotte een ruimtelijke impact. Omdat de gemeente echter meerdere (deugdelijke) onderzoeken had uitgevoerd die een onderbouwing vormen voor de nieuwe winkelruimte bleef het bestemmingsplan in stand.
In een uitspraak van december 2012 (Emmeloord) gaat het wel mis voor de gemeente. De Afdeling komt op basis van de standaard overweging wel nog tot het oordeel dat er geen sprake is van een duurzame ontwrichting, maar constateert dat onvoldoende is onderbouwd dat er daadwerkelijk behoefte bestaat aan nieuwe winkels:
“Uit het verschil tussen het berekende behoudende scenario en de planmogelijkheden komt een overcapaciteit van bijna 9% naar voren. Niet is uitgesloten dat deze overcapaciteit kan leiden tot een toename van de leegstand in het centrum van Emmeloord, hetgeen tot de negatieve gevolgen voor het woon- en leefklimaat en het ondernemersklimaat kan leiden (….). Niet is gebleken dat de raad zich hiervan bij het nemen van het bestreden besluit rekenschap heeft gegeven. Dit klemt des te meer nu uit de rapporten (..) van 8 augustus 2011 en 14 februari 2012 naar voren komt dat bij de berekeningen is uitgegaan van een inwonersgroei. Tevens is komen vast te staan dat bij de berekeningen geen rekening is gehouden met het groeiende aandeel internetbestedingen en met de teruglopende bestedingen in verband met de huidige economische situatie. Voorts heeft de raad niet inzichtelijk kunnen maken waarop de verwachte hogere binding bij niet-dagelijkse goederen is gebaseerd, nu uit het rapport (…) van 8 april 2008 blijkt dat in de uitgangssituatie al een binding binnen de gemeente van ruim 79% bestaat.”
De gemeente krijgt de gelegenheid om nader onderzoek te doen voordat een einduitspraak wordt gedaan. Hoewel er enkele kenbare gebreken waren aan het verrichte onderzoek, is het opvallend dat de overcapaciteit niet een bijzonder grote omvang heeft, zeker als er vanuit wordt gegaan dat mogelijk een verouderd en ongunstig gelegen winkelbestand aanwezig kan zijn.
Parallel met kantorenleegstand
Er kan een parallel worden getrokken met de ontwikkeling van kantoren. Het afgelopen jaar is in meerdere procedures gesteld dat er geen behoefte aan nieuwe kantoorruimte bestaat. Een enkele keer verwerpt de (voorzitter) van de Afdeling dit in een korte overweging (Weenapoint): leegstand is de primaire verantwoordelijkheid van de verhuurders en vernieuwing kan noodzakelijk zijn. Een andere keer wordt ingegaan op behoefte-onderzoeken (Twinport) of wordt overwogen dat er geen onaanvaardbare leegstand ontstaat (Emmen, Vreding e.o.). Een verwijzing naar het strenge kantorenbeleid van de gemeente is echter onvoldoende (Leidsche Rijn).
Het valt op dat in de kantorenuitspraken vooralsnog niet dezelfde meetlat wordt gehanteerd als bij de ontwikkeling van detailhandel. De Afdeling toetst weliswaar de behoefte aan kantoren en toetst dus ook de onderzoeken. Deze toetsing is echter tamelijk marginaal. Wellicht kan worden geconcludeerd dat leegstand van kantoren een minder grote ruimtelijke impact heeft dan van winkels. Indien daadwerkelijk die lijn zou zijn beoogd, komt ons dat als een onjuiste lijn voor. Leegstand op (decentrale) kantoorlocaties heeft een bijzondere grote ruimtelijke invloed. De mogelijkheden voor herontwikkeling zijn aanmerkelijk beperkter dan een winkelbestand. Om erger te voorkomen, moet de toets aan het behoeftecriterium een veel prominentere rol krijgen.
Cover: ‘2013.03.18_Hogere meetlat toetsing bestemmingsplannen_180’
