Meerdere maatschappelijke waarden realiseren, dat vraagt om integraal financieren

Integrale financiering staat voor het bundelen van financiële middelen, belangen en doelen om meerdere maatschappelijke waarden tegelijk te realiseren. Het gaat niet alleen om het combineren van geldstromen, maar ook om het verbinden van beleidsdoelen en investeringsagenda’s (en daarmee ook het verbinden van investerende en baat-hebbende partijen), zodat opgaven elkaar versterken in plaats van met elkaar te concurreren. Dit doen partijen ook door de tijdshorizon te verbreden. Ze kijken dan niet alleen naar de aanlegkosten, maar naar de volledige levensduur van een gebied. Daardoor kunnen ze keuzes maken die op de lange termijn meer maatschappelijke waarde opleveren. Deze ‘levenscyclusbenadering’ zorgt ervoor dat middelen efficiënter worden ingezet en maakt gebieden toekomstbestendiger.

GREX is de norm

Deze benadering vraagt van gemeenten om maatschappelijke opgaven in samenhang te bekijken en buiten het eigen domein en soms zelf buiten de eigen organisatie te kijken. Hoewel integraal financieren steeds meer aandacht krijgt, is het in de praktijk nog geen gemeengoed. Gebiedsontwikkelingen worden vaak nog benaderd vanuit bestaande financiële kaders en sectorale logica. Dat zorgt voor spanning, zeker in binnenstedelijke en complexe gebieden waar ambities hoog zijn en opgaven zich opstapelen. Guido Mertens, adviseur grond- en ontwikkelbeleid, licht toe: “In de klassieke gebiedsontwikkeling is de GREX [grondexploitatie, red.] de norm, die moet sluitend zijn. Stijgende kosten en complexe ambities maken dat steeds lastiger. Om de grondexploitatie toch rond te krijgen, kiest men er uit noodzaak vaak voor om duurdere woningen te bouwen, zwaarder te verdichten of een openbare ruimte te realiseren van minder goede kwaliteit.”

De klassieke manier van werken volstaat niet meer, concludeerde het Watertorenberaad een tijd geleden ook al in de publicatie Samen Slim. Mertens: “Door de focus op het tekort in de GREX blijven de belangrijkste structurele financiële effecten buiten beeld. Die doen zich namelijk elders in de gemeentelijke begroting voor: bij beheer, onderhoud en het sociale domein.” Volgens Mertens is er onvoldoende aandacht voor de effecten van gebiedsontwikkeling op de langere termijn. “De discussie richt zich vaak op het directe projectresultaat, terwijl ruimtelijke keuzes ook kunnen leiden tot toename van zorgkosten en uitkeringen, of hogere onderhoudskosten.” Hans Karssenberg, partner bij STIPO, illustreert dit met een sprekend voorbeeld uit de gebiedsontwikkeling Almere Poort. “Door de financiële crisis was alle sociale infrastructuur uit het masterplan gesneden om de GREX rond te krijgen. Er maar één café op twintigduizend inwoners en zijn er geen werkgebieden. Hierdoor kampt het gebied met veel sociale problematiek. En dat heeft een prijskaartje.”

Bredere afweging

“De grootste structurele financiële druk zit in veel gemeenten niet in de grondexploitatie, maar in het sociaal domein”, zegt Mertens (zie ook onderstaande figuur). Hij pleit voor een bredere financiële afweging, omdat keuzes in het fysieke domein invloed kunnen hebben op de ontwikkeling van structurele uitgaven in andere onderdelen van de gemeentelijke begroting, zoals Wmo, jeugd en participatie. “In wijken zonder voorzieningen en ontmoetingsplekken is de eenzaamheid groter en zijn de Wmo-kosten daarmee hoger. Terwijl deze kosten in een grondexploitatie voor een tekort zorgen.” Karssenberg onderstreept dit: “Door te investeren in de openbare ruimte, ondersteund met de juiste programmering en begeleiding, kun je eenzaamheid en bijbehorende kosten tegengaan.”

Wie beweert dat er geen geld is voor integrale financiering rekent verkeerd, stelt Karssenberg. Als je de gebruiksfase meeneemt, is er volgens hem juist veel geld beschikbaar. Als voorbeeld noemt hij een investeerder in de Kolenkitbuurt in Amsterdam-West. “Hij investeerde onder meer in community builders en bedrijfsruimte in de plint met goedkope huur. Waarom? Als bewoners zich thuis voelen, blijven ze langer. Dat verdien je terug: er zijn minder mutaties en de waarde van het vastgoed stijgt.”

Om de kosten en baten over langere tijd mee te nemen in gebiedsontwikkeling kan een gemeente werken met ‘revolverende financiering’. Bijvoorbeeld in de vorm van ‘gebiedsperformance-contracten’: investeringsafspraken tussen overheden, eigenaren, verzekeraars, mobiliteitsaanbieders en bedrijven. Voor Almere Pampus ontwikkelden de bureaus STIPO en Stadkwadraat een prototype voor een verschuiving van grondexploitatie (twintig jaar) naar gebiedsexploitatie (zestig jaar). Geldstromen worden dan bij elkaar gebracht via een gemeenschappelijke exploitatiemaatschappij (GEM) en met gebiedsperformance-contracten. Over dit type afspraken wordt al jaren gesproken, maar er zijn nog weinig praktijkvoorbeelden. De primeur lijkt er voor de gebiedsontwikkeling De Suikerzijde in Groningen te zijn. Verschillende baathebbers onderzoeken hier samen met de gemeente en ontwikkelaar de vorming van een gebiedsfonds voor sociale investeringen (zie kader).

Gezonde wijk

Meerdere onderzoeken tonen aan dat dit soort constructies daadwerkelijk financiële baten opleveren. Karssenberg: “Voor Almere Pampus berekende STIPO dat een gezonde wijk met tien procent lagere gezondheidszorg, in veertig jaar tijd een besparing oplevert van €1,4 miljard.” En ook uit Samen Slim kwamen interessante rekensommen om maatschappelijke kosten terug te dringen. Zo kan een ruimte ter grootte van twee sociale huurappartementen functioneren als ontmoetingsruimte met programmering en begeleiding waardoor ouderen langer thuis kunnen wonen. Karssenberg: “Zodra een persoon een half jaar langer thuis blijft wonen, zijn de kosten voor deze investering al terugverdiend.”

Het ‘ontschotten’ in de gemeente kan lastig zijn, bijvoorbeeld doordat financiële wet- en regelgeving in de weg zit. Zo hanteren projectboekhouders de regels van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) vaak nauw en voorzichtig, terwijl er soms meer mogelijk is dan gedacht. Al bestaat er volgens Mertens geen standaardoplossing. “Integraal financieren vraagt maatwerk, bestuurlijke keuzes en vaak ook overleg met financieel adviseurs en de accountant. Er is niet één kant-en-klaar model dat overal toepasbaar is.” Een andere barrière zit in de gemeente zelf. Mertens: “Teammanagers en budgethouders sturen sterk op hun eigen sectorale doelen. Die moeten misschien wat autonomie inleveren. Hier is nog veel werk te doen.”

Suboptimale keuzes

Domeinoverstijgende kosten en baten inzichtelijk maken is lastig. Vaak kun je niet alles in één Excelsheet tegen elkaar wegstrepen. “Dat betekent niet dat gemeenten moeten wachten op een perfect rekenmodel,” stelt Mertens. “Je kunt niet alle termijnen, effecten en voorwaarden tussen domeinen volledig combineren. Het gaat erom dat gemeenten expliciet het gesprek voeren over de structurele effecten van ruimtelijke keuzes op andere delen van de begroting.” De klassieke projectbegroting blijft van belang, maar die rijkt onvoldoende als enige afwegingskader. “Het gaat om de ontwikkeling van een gebied op langere termijn. Op dit moment maken we suboptimale keuzes doordat we sturen op het beperken van projecttekorten. Terwijl een project pas echt toekomstbestendig is als het op langere termijn financieel en maatschappelijk rendeert, voor alle baathouders.”

De voorbeelden en barrières laten zien dat integraal financieren niet eenvoudig is. Hoewel onderzoeken aantonen dat het maatschappelijke meerwaarde oplevert, blijken deze aanpakken lastig structureel te verankeren. Initiatieven lopen vast op bestaande wet- en regelgeving, verantwoordingssystematieken en organisatorische structuren. Die zijn juist ingericht op risicobeheersing en sectorale sturing. Ook governance, eigenaarschap, juridische verantwoording en het ontbreken van een gedeelde taal over publieke waarde maken integraal financieren complex. Het vraagt om maatwerk, bestuurlijke keuzes en samenwerking over domeinen en organisaties heen.