Merwede heeft baat bij intensieve samenwerking

In het gebied waar in de komende jaren een duurzame en moderne stadswijk wordt gerealiseerd, zijn nu nog veel sporen te zien van de bedrijven die lange tijd op het terrein gevestigd waren. Door de uitbreiding van Utrecht met wijken als Leidsche Rijn, dat inmiddels zo’n 50.000 inwoners telt, veranderde ook de plek van bestaande delen van Utrecht binnen de stad. Het Merwede-terrein zelf kwam een stuk centraler te liggen. Terwijl het gebied binnen Utrecht letterlijk een andere plek kreeg, begonnen beleidsmakers hardop na te denken over andere manieren om het perceel te benutten. Dat leidde zo’n tien jaar geleden tot de eerste verkenningen, gevolgd door een plan op hoofdlijnen. De omgevingsvisie en het stedenbouwkundig plan werden in 2021 vastgesteld en het bestemmingsplan volgde begin 2022. Dat bestemmingsplan werd via de Raad van State en enkele aanpassingen die daaruit voortvloeiden pas eind 2024 onherroepelijk. In 2025 werd begonnen met de bouw van de eerste 2.700 woningen; uiteindelijk worden dat er 6.000. Inmiddels wordt meer dan de helft van dat aantal woningen gebouwd.

Best snel gegaan

“Trajecten voor gebiedsontwikkelingen duren altijd heel lang. Maar als ik bedenk dat we in tien jaar tijd van de eerste verkenningen naar de bouw van de eerste duizenden woningen zijn gegaan, dan is het eigenlijk best wel snel gegaan. De samenwerking die we als gemeente en ontwikkelaars hebben is daarbij essentieel, en heeft ons echt gebracht waar we nu zijn,” aldus Thomas van Elteren. Hij is hoofd gebiedsontwikkeling Zuidwest en Merwede Kanaalzone bij de gemeente Utrecht.

De publiek-private samenwerking die Van Elteren hier benoemt, loopt als een nadrukkelijke rode draad door project Merwede. De gekozen vorm en de manier waarop de partijen het hebben opgepakt, heeft volgens de betrokkenen ervoor gezorgd dat zaken gerealiseerd konden worden die anders niet of veel lastiger voor elkaar te krijgen waren geweest. Dat er straks voorbij de randen van het gebied geen plek is voor auto’s, is daar een sprekend voorbeeld van.

In Merwede komt ‘een brede mix van woningen en bewoners’ met veel voorzieningen op loopafstand en ruimte voor groen en ontmoeten. De keuze voor autovrij kan niet los worden gezien van de functie die het gebied lange tijd had. De mate waarin het bedrijventerrein verkeer aantrok, mocht in de nieuwe situatie namelijk niet worden overtroffen. De parkeernorm, ofwel het aantal parkeerplaatsen per woning, werd daarom vastgesteld op 0,3. En dat bracht het idee van een autovrije wijk op tafel. Voor auto’s is straks alleen plek in de garages aan de rand van de stadswijk, waar zo’n 1.200 parkeerplekken komen. In het binnengebied van Merwede zijn auto’s niet welkom.

“We kwamen er tijdens de planvorming achter dat de combinatie van voorzieningen op loopafstand en een lage parkeernorm met zich meebracht dat de openbare ruimte autovrij kon worden,” legt Niel Glas uit. Hij is projectmanager Merwede bij de gemeente Utrecht. “Normaal wordt in woonwijken het straatbeeld gedomineerd door rijwegen en parkeerplaatsen. Door de openbare ruimte autovrij te maken, kan die ondanks de dichtheid van de bebouwing optimaal worden benut voor lopen, fietsen, ontmoeten en groen.”

Op unieke schaal

Autovrije en autoluwe stukken stad komen wel vaker voor in Nederland. Maar de schaal waarop het nu in Utrecht wordt gerealiseerd, is uniek. En dat geldt volgens Glas ook voor de manier waarop het gebeurt. Die staat zoals gezegd symbool voor de manier waarop de betrokken partijen voor deze hele gebiedsontwikkeling intensief met elkaar samenwerken. “We hebben als gemeente en ontwikkelaars met omwonenden, ondernemers en andere belanghebbenden besproken wat er allemaal bij komt kijken om deze stadswijk autovrij te maken. Welke extra stappen moet je zetten om te zorgen dat het gebied goed functioneert terwijl je er niet met de auto mag komen?”

Maaike Perenboom is gebiedsontwikkelaar bij Synchroon, dat in het kader van Merwede met AM een combinatie vormt die goed is voor 3,5 van de in totaal 16 woonblokken in fase 1. Zij vult aan dat de schaal waarop wordt gewerkt om maatregelen vraagt die bij een veel kleiner gebied niet nodig zijn. “Wij hebben bijvoorbeeld in 2021 laten onderzoeken of er niet te veel potentiële kopers zouden afhaken als ze niet in de wijk mogen parkeren. Daaruit bleek destijds dat zo’n 30 procent van de potentiële kopers zou afvallen. Tegelijk betekent de keuze voor autoluw dat er veel meer mogelijkheden ontstaan om groene ruimte in de wijk te creëren, iets wat de waarde van vastgoed altijd ten goede komt.”

Steeds meer samen oppakken

Perenboom, Van Elteren en Glas onderstrepen dat de samenwerking tussen gemeente en ontwikkelaars cruciaal is voor de succesvolle en betrekkelijk snelle totstandkoming van Merwede. In eerste instantie was nog het idee dat de partijen zoveel mogelijk zelf zouden doen en alleen die zaken samen zouden oppakken waarbij dat echt nodig was. Dat laatste bleek echter voor de overweldigende meerderheid van wat er moest gebeuren de beste keuze. Glas: “Als gemeente werd ons al in een heel vroeg stadium duidelijk dat we deze gebiedsontwikkeling niet alleen konden doen. Het uitgangspunt werd daarom om samen met de ontwikkelaars het beste plan te maken, waarbij achteraf niet zichtbaar moet zijn wie welk onderdeel voor zijn rekening heeft genomen.”

De gemeente Utrecht was daarna ook meteen heel duidelijk in haar intenties naar de markt toe door aan te geven dat er geen individuele contracten met ontwikkelaars gesloten zouden worden. Een gezamenlijk contract tussen de gemeente en alle ontwikkelaars werd gezien als de beste manier om de kwaliteit van de samenwerking én de cohesie van het eindresultaat te borgen. De destijds betrokken partijen, waaronder de gemeente, spraken in 2016 al af dat ze “voor het beste plan” wilden gaan. Ook werd besloten het totale programma naar rato van het eigendomspercentage aan elkaar toe te bedelen. Die programmaruil leidde na een akkoord over het plan ook tot een goed afgewogen uitruil van percelen.

Dat “duidelijke statement,” zoals Perenboom het karakteriseert, zorgde aanvankelijk wel voor wat weerstand onder een deel van de ontwikkelaars. Zij zagen hun niet geringe investeringen in Merwede daardoor deels afhankelijk worden van andere marktpartijen. Dit zorgde ook voor wat wisselingen van de wacht aan de zijde van de ontwikkelaars. Voor Synchroon speelden dergelijke bezwaren overigens geen rol, omdat dit bedrijf instapte op een moment dat de contractkoers al was bepaald.

Verre van traditioneel

De gemeente beschikt door eerdere grootschalige gebiedsontwikkelingen, zoals die rondom Utrecht Centraal en in Leidsche Rijn, over expertise die voor Merwede goed van pas komt. Denk aan kennis over wat in de praktijk wel en niet haalbaar is en inzichten over het belang van een goede samenwerking. Ook stond er al een ervaren gemeentelijke projectorganisatie. De ontwikkelaars brachten eveneens veel kennis en ervaring van eerdere projecten mee. In de planvormingsfase werd zeer intensief en verre van traditioneel samengewerkt om tot de beste oplossingen te komen. Op organische wijze ontstonden er teams die zich over belangrijke subthema’s en deelonderwerpen bogen. De betrokkenheid werd nog eens vergroot door de vakliefde van de betrokken personen. Meer dan eens werd er langer doorgewerkt om de klus in kwestie te klaren. De rolverdeling in de uitvoering is overigens weer wel vrij traditioneel: de gemeente gaat over openbare ruimte en maatschappelijke voorzieningen, de marktpartijen ontwikkelen het vastgoed.

Zonder wrijving krijg je echter geen glans. De samenwerking tussen de ontwikkelaars en de gemeente Utrecht was geregeld ingewikkeld en er waren soms stevige gesprekken nodig om met elkaar op één lijn te komen en blijven. “Er waren af en toe wel spanningen, bijvoorbeeld over de rolverdeling tussen gemeente en markt en tussen de ontwikkelaars onderling. Maar we vonden elkaar telkens weer op de inhoud en het gedeelde oog voor het grote geheel,” aldus Glas. Gemeenten hebben over het algemeen weinig grondposities meer, en daarmee minder coördinerend vermogen voor gebiedsontwikkelingen. Tegelijk kopen marktpartijen vaker duur en kleinschalig in. In Merwede heeft de gemeente ruim een derde van de grond in bezit en is de rest versnipperd. Er zijn bovendien, gedreven door ontwikkelingen in markt en maatschappij, stevige ambities als het gaat om dichtheid, duurzaamheid, voorzieningen en mobiliteit. De gemeente Utrecht draagt daardoor een aanzienlijk deel van de ‘onrendabele top’, maar de rest daarvan is evenredig verdeeld over de partijen.

Veel vraagstukken

Een goed voorbeeld van de wil om samen iets te bereiken, waren de diverse tweedaagse sessies die plaatsvonden om kennis te delen en op een bepaald thema echt meters te kunnen maken, bijvoorbeeld over mobiliteit. Want de beslissing dat de wijk autovrij zou worden, bracht veel vraagstukken en uitdagingen met zich mee. Dat gold ook voor de energievoorzieningen in de wijk. Voor deze twee thema’s richtten de partijen zelfs aparte bedrijven op, waarover later meer. Om alle uitdagingen het hoofd te bieden, gingen er secuur samengestelde werkgroepen mee aan de slag. “Vaak zie je dat een gemeente voor al die verschillende beleidsterreinen beslissingen neemt, waar dan vervolgens invulling aan moet worden gegeven. Dat is hier heel anders gegaan. In evenwichtig samengestelde werkgroepen is van alle relevante thema’s grondig uitgezocht wat er wel en niet mogelijk was. Dat is echt van grote meerwaarde gebleken. We konden daardoor ook tegelijk aan de omgevingsvisie én het stedenbouwkundig plan werken,” aldus Van Elteren.

Perenboom vult hem aan met een voorbeeld. “De gemeente wilde graag dat Merwede energieneutraal zou worden. Tijdens het ontwerpen kwamen we echter zoveel beperkingen tegen, dat we moesten concluderen dat energieneutraal bij deze dichtheid van bebouwing niet haalbaar is. Je moet echt diepgaande kennis hebben én het integrale verhaal beheersen om met elkaar tot zo’n afwijkende conclusie te kunnen komen.” Een ander voorbeeld laat zien dat er geleerd is van andere gebiedsontwikkelingen in Utrecht. Merwede heet zo omdat het aan het Merwedekanaal ligt. Op zichzelf dus logisch dat werd geopperd om alle bouwmaterialen over het water aan te voeren, dit met het oog op efficiënte en duurzame stadslogistiek. Maar dat was bij Leidsche Rijn ook al geprobeerd, en dat leverde een flink rijtje argumenten op om het bij Merwede vooral niet zo aan te pakken. Door die knoop snel en goed onderbouwd door te hakken, ging er ook geen tijd verloren.

Realisme en onderling vertrouwen

De invulling die Utrecht en de ontwikkelaars geven aan de intensieve publiek–private samenwerking is volgens Perenboom een goede voedingsbodem voor realisme, eerlijkheid en onderling vertrouwen. “Als je echt weet wat je aan elkaar hebt, kun je ook schakelen op elkaars woord. Geeft Niel bijvoorbeeld aan dat iets politiek niet haalbaar is, dan vertrouwen wij op zijn inschatting. Dat is heel belangrijk, want je komt niet verder als je in twijfel blijft trekken wat de ander zegt.” Van elkaars kennis en expertise gebruikmaken was dus heel belangrijk. Ervaringen ophalen in andere delen van het land bleek dan weer niet zo goed mogelijk. De gemeente Utrecht heeft op verschillende manieren geprobeerd om te leren van andere gebiedsontwikkelingen in Nederland, ook op G4-niveau. “Maar in de praktijk lopen wij met Merwede steeds een stapje voor op andere gebiedsontwikkelingen. Het is in Utrecht én Nederland een uniek project. We hebben daardoor juist veel kennis en ervaring met anderen gedeeld,” vertelt Glas daarover.

Het is nu bijna een jaar geleden dat met de bouw van de eerste woonblokken in Merwede werd begonnen. Daarna gingen ook diverse andere deelprojecten van start. Inmiddels wordt aan ruim de helft van de uiteindelijke 6.000 woningen gebouwd. Maar dat betekent niet dat er achterover geleund kan worden. Daarom is ook het Merwede LAB in het leven geroepen. Dit collectief van de eigenaren van Merwede moet “onafhankelijk innovaties voortbrengen voor Merwede als stadswijk en voor gebiedsontwikkeling in het algemeen.” De focus ligt daarbij op duurzame energie, circulariteit, social design en gezond stedelijk leven. “Sinds de start van deze gebiedsontwikkeling is er veel veranderd in de wereld, en dat zal blijven gebeuren. Dat vraagt om een flexibele opstelling,” vindt Perenboom. “Met het Merwede LAB is er tijd, geld en aandacht vrijgemaakt om ook de komende tien jaar met elkaar in gesprek te blijven over wat er anders en beter kan.”

Die flexibele houding speelt ook mee omdat Merwede midden in Utrecht komt te staan, en dus een omgeving heeft om rekening mee te houden. Er komen bijvoorbeeld twee bruggen over het kanaal. De voetgangers en fietsers die daarvan gebruik maken, gaan door een wijk aan de overkant. De bewoners van die buurt zijn er daarom ook bij betrokken. En aan diezelfde overkant wordt betaald parkeren ingevoerd, om te voorkomen dat inwoners van het autovrije Merwede die het toch niet zonder auto kunnen stellen in die buurt voor parkeeroverlast zorgen.

Geleerde lessen

De gebiedsontwikkeling van Merwede mag betrekkelijk snel verlopen, er zitten alsnog heel wat jaren tussen het eerste idee en het afronden van de laatste bouwwerkzaamheden. Intussen zijn er natuurlijk veel lessen geleerd. Op diverse thema’s resulteerde dat zelfs in een aparte entiteit om de uitdagingen echt goed het hoofd te kunnen bieden én bij te blijven leren: het Merwede LAB en bedrijven op het vlak van mobiliteit en energie. “Als ontwikkelaar zorg je in principe dat er woningen en gebouwen gerealiseerd kunnen worden. Voor Merwede houden we ons ook bezig met mobiliteit, energie en duurzaamheid. Dat zijn nieuwe en ontzettend leerzame ervaringen. En dat geldt nog het meest voor het mobiliteitsbedrijf dat we met elkaar runnen. Daar gaan miljoenen euro’s in om, en het is enorm complexe materie waar we mee bezig zijn. We leren daar nog steeds mee. Wat we met dat mobiliteitsbedrijf doen is dusdanig innovatief dat we marktpartijen voor de uitvoering gaan contracteren op diensten die ze een paar jaar geleden nog niet aanboden,” aldus Perenboom.

Fase 1 van Merwede betreft de bouw van 4.250 woningen en is in volle gang. Over de tweede fase zijn onlangs knopen doorgehakt in de Utrechtse gemeenteraad. De bouwtijden van de woonblokken lopen uiteen van twee tot vier jaar. Idealiter is fase 1 in 2030 afgerond en kan men dan meteen door met fase 2, die dan uiterlijk tot 2034 zou moeten lopen – wederom: idealiter, want de realiteit kan altijd van invloed zijn en wordt daarom niet uit het oog verloren. Die soms redelijk lange bouwtijden zijn er een vertaling van dat in Merwede heel wat complexe bouwwerken komen te staan. “Het worden immense blokken die dicht op elkaar gebouwd worden, met soms nog een parkeergarage eronder en allerlei voorzieningen in de directe omgeving.” vertelt Van Elteren. ‘Dat brengt veel meer uitdagingen met zich mee dan het bouwen van een of twee woontorens.’

Perenboom bevestigt die complexiteit. “Het is soms bijna too big to handle. Blok 8 bijvoorbeeld, met de naam Grow, is met zijn bijna 600 woningen en een binnentuin van het formaat van een voetbalveld een enorme uitdaging. We hebben er echt onze meest ervaren en kundige mensen op moeten zetten om dat voor elkaar te krijgen.” Glas: “Een van de architecten merkte op dat er in dat blok meer woningen en voorzieningen zijn dan in het dorp waar ze vandaan komt.” Van Elteren geeft aan dat het aantal bouwers dat dergelijke opdrachten kan en wil uitvoeren ook beperkt is. Perenboom: “Dat is misschien nog wel een les voor een volgende gebiedsontwikkeling: de bouwopgave in wat kleinere stukken op te delen dan we nu hebben gedaan.”

Nog steeds innovatief

In 2034 of daaromtrent is Utrecht dus 6.000 woningen voor zo’n 12.000 bewoners rijker. Dicht bebouwd, duurzaam opgezet, met veel ruimte voor groen en ontmoeten, met tal van voorzieningen en zelfs een eigen systeem voor afvalinzameling. Voor die nieuwe stadswijk hoeft er geen vierkante meter Utrechts grondgebied bij te komen. Zonder de intensieve en open publiek–private samenwerking, waarin ruimte was en is voor stevige gesprekken, kennisuitwisseling, harde beslissingen en leermomenten, was dat volgens de betrokkenen niet gelukt. “We hebben met onze aanpak jaren geleden al dingen bedacht, zelfs in 2018 al, die nu nog steeds innovatief zijn,” blikt Perenboom terug. En Van Elteren maakt de voorlopige balans als volgt op: “We hebben de lat absoluut hoog gelegd voor onszelf. En we mogen trots zijn op waar we nu met zijn allen staan.”