“Met de gebruikswaarde als basis voor het kostenverhaal komt gebiedsontwikkeling tot stilstand”

Gebiedsontwikkeling is te duur en verloopt te traag, constateerde toenmalig minister Hugo de Jonge (Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening) in 2023 in een Kamerbrief over de modernisering van het grondbeleid. Hij propageerde een aanpak via drie sporen: het versnellen van gebiedsontwikkeling door de grip op grond te versterken, het verbeteren van de waarderingssystematiek en het kostenverhaal en het verkennen van fundamentele wijzigingen.

Over dat tweede spoor (de waarderingssystematiek van grond) kruiste op uitnodiging van financieel-economisch adviesbureau Stadkwadraat op 7 april een zestal experts de degens bij ‘Het Grote Inbrengwaardedebat’. Inzet in de Utrechtse Bar Beton: een efficiënter en rechtvaardiger grondbeleid. Kosten die door de overheid voor publieke voorzieningen worden gemaakt, moeten evenrediger worden verdeeld tussen gemeente en ontwikkelaar. Gebiedsontwikkeling.nu kijkt met twee deelnemers terug op het debat. Als eerste komt aan bod: Arjan Bregman, bijzonder hoogleraar bouwrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen en verbonden aan het Instituut voor Bouwrecht (IBR) en zelfstandig adviseur.

Wat is voor u het kernprobleem dat met aanpassing van de inbrengwaarde moet worden opgelost?

Arjan Bregman: “Ik wil onderscheid maken tussen het oplossen van een probleem en het verwerkelijken van een lang gekoesterde politieke ambitie. Het probleem dat we moeten oplossen is dat door de nu gehanteerde methode van vergelijking van transacties, de zogenaamde comparatieve methode, door ontwikkelaars te hoge inbrengwaarden worden uitonderhandeld. Daardoor blijft er te weinig ruimte over voor het kostenverhaal, met als gevolg dat publieke voorzieningen onvoldoende door de markt kunnen worden bekostigd. Los daarvan staat een door verschillenden lang gekoesterde politieke wens om de door gebiedsontwikkeling ontstane waardestijging anders te verdelen tussen markt en overheid. Dan gaat het niet om kostenverhaal, maar vooral om het herverdelen van de verdiencapaciteit.”

Op welk type locaties speelt dat gebrek aan kostenverhaal het meeste op?

“Op locaties waar de herontwikkelingswaarde – lees: de residuele grondwaarde – hoger is dan de gebruikswaarde. In de praktijk gaat het daarbij veelal om het landelijk gebied. In het Nederlandse rechtssysteem komen waardestijgingen ten goede aan de eigenaren van die grond. Voor baatafroming is daarin geen plaats. Soms worden in een vroeg stadium van gebiedsontwikkeling al hoge bedragen voor grond neergeteld, omdat de tussenhandelaar of ontwikkelaar erop gokt dat de herontwikkelingswaarde skyhigh zal zijn. Maar als door allerlei publieke kosten de herontwikkelingswaarde uiteindelijk een stuk lager uitpakt, zit de gemeente met de gebakken peren. Want dan probeert de ontwikkelaar de hoge, oorspronkelijk betaalde waarde als inbrengwaarde in de overeenkomst op te nemen en beperkt dat de ruimte voor het kostenverhaal.”

“Bij het debat in Utrecht bestond er al snel eensgezindheid dat we dat niet meer zouden moeten willen. Waar Friso de Zeeuw en ik voor pleitten, is om die herontwikkelingswaarde te definiëren als de residuele grondwaarde. En om die vervolgens te hanteren bij de berekening op het moment dat het omgevingsplan wordt vastgesteld of de bopa [omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, red.]. Dan is immers duidelijk welk bouwprogramma door de gemeente wordt gehanteerd. Daarmee los je het probleem van een te laag kostenverhaal op, want het zal een rem vormen op speculatie. Partijen weten dan dat ze de eerder betaalde bedragen die achteraf hoger blijken te zijn dan de uiteindelijke residuele grondwaarde niet kunnen inbrengen.”

Sommige van uw discussiegenoten gingen in Utrecht nog een stap verder. Zij bepleiten dat de inbrengwaarde van grond bij kostenverhaal moet worden bepaald op basis van de gebruikswaarde bij voortzetting van de huidige functie. Wat is uw bezwaar daartegen?

“Dan verdwijnt de smeerolie uit de motor van de gebiedsontwikkeling. Waarom zou een agrariër nog grond verkopen aan een ontwikkelaar, als die hem niet meer biedt dan de waarde die de grond nu al heeft? Daarmee komt de gebiedsontwikkeling tot stilstand.”

Is de inbrengwaarde het enige schuifje bij het optimaliseren van de waarderingssystematiek voor grond?

“Nee. Naast een nieuwe taxatiestandaard voor de inbrengwaarde is het van belang dat gemeenten al vroeg in het voortraject duidelijkheid verschaffen over wat ze in een gebied van plan zijn. Ze moeten een consistent beleid voeren. Tijdens het debat in Utrecht kwam de gebiedsontwikkeling Rijnenburg ter sprake, waar het beleid door de jaren nogal eens heen en weer is gegaan. Daar kun je als marktpartij heel lastig op acteren. Wanneer je als gemeente je beleidsambitie aan de voorkant snel duidelijk maakt, is er voor alle betrokken partijen ook meteen helderheid. Hou daar als gemeente in het vervolg ook aan vast. Stel duidelijke kaders.”

Wordt door te morrelen aan de inbrengwaarde niet de onzekerheid onder ontwikkelaars vergroot – waardoor die nog kopschuwer raken?

“Nee. Je moet twee dingen onderscheiden. Bij de haperende gebiedsontwikkeling van dit moment kan het overschakelen naar de residuele grondwaarde echt helpen. Maar er lijkt soms ook al een sfeer te ontstaan dat we de huidige woningbouwopgave nóg meer helpen door voor de gebruikswaarde als waarderingsmethode te kiezen. Dat is juridische wartaal. Veel eigenaren hebben grond gekocht in de veronderstelling dat het vorige recht nog gold. Je zult dan op z’n minst moeten opschrijven dat de wet niet geldt voor wie nu al een zelfrealisatierecht heeft op grond. Je kunt immers niet overgaan tot een de facto gedeeltelijke confiscatie van grond.”

Wat moet er in uw ogen nu gebeuren?

“Neem de motie van het Tweede Kamerlid Grinwis c.s. aan en voer die uit. Die stelt om de residuele grondwaardemethodiek in te voeren op het moment dat door een gemeente het omgevingsplan wordt vastgesteld. Ik merkte daar in Utrecht aan tafel consensus over. Dat is een belangrijke eerste stap. Overweeg pas om de gebruikswaarde in te voeren als je met empirisch onderzoek kunt aantonen dat het hanteren van de residuele grondwaarde onvoldoende werkt om de publieke kosten te kunnen verhalen. Doe dat niet zonder keiharde onderbouwing. Daarvoor zijn de belangen veel te groot.”

Debatten over inbrengwaarde verlopen vaak langs verhitte politieke lijnen. Bleef het debat in Utrecht – zoals de bedoeling was – vooral technisch van aard?

“Goeddeels. Zeker toen breed werd onderschreven om te stoppen met de comparatieve rekenmethode en te kiezen voor de residuele. Maar toen werd gezegd om de gebruikswaarde voorlopig niet in te voeren, werd toch een aantal mensen zenuwachtig. En die discussie is nadrukkelijk wél politiek. Dan ben je in feite het debat uit 1977 opnieuw aan het doen, ten tijde van de val van het kabinet-Den Uyl. Toen ging het ook al over wie de grondwaardestijging mocht opstrijken bij een gebiedsontwikkeling.”

Er bleken in Utrecht geen volksvertegenwoordigers aanwezig. Is de discussie over inbrengwaarde vooral een discours onder vakgenoten of landt het voldoende in Den Haag?

“Het landt ook in Den Haag. Zie de motie van Grinwis en ook die van Zalinyan, die de gebruikswaarde bepleit. Het is ook niet voor niets dat de NEPROM aan Friso de Zeeuw en mij heeft gevraagd om een rapport over dit onderwerp te schrijven. Het is gelezen door veel vakgenoten, maar heeft ook het Haagse bereikt.”

Op welke termijn merken we er in de gebiedsontwikkeling iets van als de residuele methode wordt ingevoerd?

“Betrekkelijk snel, denk ik. Gemeenten kunnen dan tegen marktpartijen zeggen: ‘Dit is ons woningbouwprogramma, dit zijn de publieke kosten – wat is je herontwikkelingswaarde?’ De berekeningen gaan veel natuurlijker verlopen. Ontwikkelaars kunnen niet meer zeggen: dit heb ik er ooit voor betaald en dat wil ik als inbrengwaarde. Eén ding is daarbij in mijn ogen heel belangrijk. Laten we de technische en de meer politieke discussie vanaf nu gescheiden houden. Die scheiding betekent dat we de tweefasenbenadering omarmen: de residuele grondwaardemethode wordt de nieuwe standaard en pas als toch mocht blijken dat publieke kosten dan nog onvoldoende kunnen worden verhaald, dan kunnen we de politieke discussie starten of we baten willen herverdelen. En ja, als we dat dan zouden willen, dan kun je alsnog naar de gebruikswaarde gaan kijken. Of desnoods over een planbatenheffing nadenken.”