Onderzoek naar versnelling woningbouw: vijf proeftuinen, maar beslist geen ‘aardig experiment’

Aanhoudend hoge bouwprijzen, beperkte beschikbaarheid van materiaal, onzekerheid over onder ander het stikstofvraagstuk, de rentestijging en de krapte op de arbeidsmarkt. De opsomming van minister Hugo de Jonge in de Kamerbrief die hij vorige maand verstuurde, zorgt niet voor veel vrolijkheid. Het is een bonte verzameling aan omstandigheden die ervoor zorgt dat de inmiddels heilige stip op de horizon, 900.000 nieuwe woningen in 2030, stevig in gevaar dreigt te komen.

Nog steeds haalbaar

Dreigt, want in de brief benadrukt De Jonge dat het doel ondanks alles nog steeds gehaald kan worden. Alleen is volgens de minister dan wel “cruciaal dat we gezamenlijk aan de slag gaan met het sneller, slimmer en efficiënter inrichten van de processen en procedures bij woningbouwontwikkeling.” De periode van tien jaar die het op dit moment gemiddeld duurt om een woningproject te ontwikkelen, helpt daar niet bij. Met het Plan van aanpak versnellen processen en procedures woningbouw moet de ontwikkeltijd van een woningbouwproject fors worden verkort.

Het plan bevat vijf hoofdacties waarmee deze stap gezet kan worden. Er komt extra geld vrij voor gemeenten en provincies om extra personeel in te huren en regionale samenwerkingen op te zetten. De bouweisen worden in landelijke regelgeving zo veel mogelijk gestandaardiseerd, woningzoekenden krijgen een belangrijkere stem in het participatieproces en wet- en regelgeving wordt aangepast om de fase van bewaar en beroep te versnellen (door de Raad van State een nog prominentere rol te geven).

Andere werkwijze nodig

De vijfde actie omschrijft De Jonge als “stappen tegelijkertijd zetten in plaats van na elkaar”. De verschillende onderdelen van het ontwikkelproces worden niet achter elkaar, maar tegelijkertijd uitgevoerd. Zo kan de ontwikkeltijd met jaren worden teruggebracht. Daar is wel een andere werkwijze voor nodig, die vanaf de zomer in vijf woningbouwprojecten wordt toegepast. Partner bij Fakton Executives Evelyn Rademaker en zelfstandig adviseur Annius Hoornstra onderzochten hoe die werkwijze eruit moet komen te zien en hoe de versnelling daadwerkelijk kan worden gerealiseerd.

Hoe zijn jullie tot deze manier van werken gekomen?

Rademaker: “Anderhalf jaar geleden hebben wij een ronde tafel georganiseerd voor een aantal directeuren stadsontwikkeling omdat wij op zoek waren naar een manier waarop de versnelling anders kon. Parallel schakelen was toen al een van de highlights van die bijeenkomst. Het artikel dat wij schreven naar aanleiding van die bijeenkomst kwam bij het ministerie terecht. Zij vonden de uitkomsten dusdanig interessant dat ze zeiden: kunnen jullie wat voor ons doen? Toen hebben we dit onderzoek uitgevoerd.”

Hoornstra: “Tijdens het overleg met die directeuren zei een van de deelnemers al: we zijn altijd geneigd om te zeggen dat we alles een beetje beter gaan doen. Maar we moeten van 65.000 naar 100.000 als jaarlijkse woningbouwproductie en dat met minder personeel. Dan is 'alles een beetje beter doen' niet genoeg. Dus kom met een radicale oplossing, was zijn vraag.”

Wat is de belangrijkste uitkomst van het onderzoek, wat is die radicale oplossing?

Rademaker: “We hebben onderzocht of je door parallel schakelen het planontwikkelingsproces van woningbouw kan versnellen. De korte samenvatting: ja, dat kan. Nu duurt dat proces gemiddeld zo’n zes jaar. Maar dat proces kan in nog geen twee jaar, als je vanaf de start met elkaar in een open planproces werkt en door parallel te schakelen alle processen stapsgewijs in elkaar schuift. De essentie is een andere manier van werken. Niet de ouderwetse manier van twintig projecten tegelijk, maar één project centraal stellen, veel met elkaar in een ruimte zitten en wekelijks stappen zetten.”

Eerste paal na anderhalf jaar

In het rapport benoemt het duo drie dynamieken die centraal staan in deze manier van werken: een continue stroom van informatie-uitwisseling en overleg in het planproces, de formele stappen van besluitvormingsprocessen indikken door standaardisatie en het voorbereiden van hamerstukken (bestemmingsplan, omgevingsvergunning, investeringsbeslissing) en de eerder door Rademaker benoemde nieuwe manier van werken met de tijdsdruk in het ontwikkelproces als aanleiding. Dat betekent in de praktijk dat er niet aan meerdere projecten tegelijk, maar met vereende kracht aan één project tegelijk wordt gewerkt.

Hoornstra: “Nu komt het voor dat door het personeelstekort er zomaar weer een cruciaal iemand ontbreekt. Het is iedere keer ook weer iemand anders. Daardoor kan je geen knopen doorhakken. Maar als iedereen met één project bezig is heb je dat niet. Dan ben je niet zes jaar met twintig projecten bezig en kom je af en toe samen, maar werk je heel intensief met elkaar aan één project. Dat is misschien niet voor iedereen leuk, omdat de afwisseling verdwijnt. Maar wij denken dat het uiteindelijk toch wel veel leuker is, omdat er veel meer energie in een project ontstaat als na anderhalf jaar de eerste paal wordt geslagen.”

Wat verandert er precies in die nieuwe manier van werken?

Rademaker: “Het hele proces dat we beschrijven, zijn dingen die we al doen. De innovatie zit in de manier waarop we die doen. Dat maakt het verschil. Een open houding, maar ook uitgangspunten aan het begin zodat je in het proces niet meer terug hoeft te ploegen. Belangrijk daarbij zijn heel duidelijke beleidskaders zodat een ontwikkelaar meteen aan de gang kan. Of het nou gaat over parkeerbeleid of sociale woningbouwnormen. Een gemeente moet direct zeggen: dit is bij ons de norm.”

Hoornstra: “Zorgen dat je zaken op orde hebt. Het huiswerk moet gedaan zijn, zeker voor de thema’s die nu maatschappelijk relevant zijn. Als je nog in het proces stedelijk beleid moet vaststellen, is dat killing. Dan kom je er na vier weken achter dat het parkeerbeleid vijftien jaar oud is en er een parkeernorm van twee auto's per woning is. Dan moet de gemeenteraad eerst nog het hele beleid aanpassen en dat kost tijd. Daarom is het ook heel belangrijk dat de raad vroeg erbij wordt betrokken.”

“Een tweede belangrijk punt is het ontwerpproces veel meer gezamenlijk op te pakken en bij voorkeur ook te digitaliseren door middel van parametrisch ontwerpen. Normaal worden ontwerpen in verschillende fases achter elkaar getoetst. Dat toetsen duurt door alle werkdruk en aanvullende vragen zomaar zes weken. Het ontwerp gaat terug naar de ontwikkelaar, daar weer aanpassen en zo gaat het maar door. Wij zeggen: doe die toets live aan de tafel. Ga niet wachten op elkaar. Maak er samen een gedragen en sterker product van door elkaar aan te vullen in plaats van los van elkaar reflecties te doen.”

Jullie zeggen dat met deze manier van werken het proces twee jaar kan duren, in plaats van zes. Dat betekent volgens jullie een tijdsbesparing van 50 procent aan de ambtelijke kant, 30 procent aan de ontwikkelzijde en een tijdsbesparing van 20 procent bij de adviseurs. Hoe realiseren jullie die tijdswinst?

Hoornstra: “Die besparing ontstaat doordat je niet tien projecten tegelijk laat lopen, maar louter met één project bezig bent. Als dat proces zes jaar duurt, heb je elke drie weken een vergadering als coördinerend overleg. Als je alles in elkaar drukt en twee jaar heel intensief aan het werk bent, vindt die coördinatie automatisch door het proces heen plaats. Die winst is, zeker in een tijd van personeelstekorten, essentieel.”

Maar hoe zorg je ervoor dat die snelheid niet ten koste gaat van andere zaken als participatie, duurzaamheid en kwaliteit?

Hoornstra: “Wij zijn ervan overtuigd dat dit proces leidt tot betere, meer betrouwbare en transparantere communicatie dan in het klassieke proces. Bewoners vinden het echt veel fijner om bij een proces van een half jaar betrokken te zijn waarin ontwikkelaar en gemeente zeggen: dit gaat het worden. Nu krijgen ze elk half jaar een update met: het vorige plan is wat ingehaald door de werkelijkheid, dit gaat het nu worden. Het is een misverstand dat meer snelheid ervoor zorgt dat het gesprek met bewoners minder wordt. En als het toch te snel gaat, temporiseer je wat. Maar dat levert niet vier jaar aan vertragingen op.”

“En omdat je minder terug hoeft te komen op beloftes die je doet en de hele tijd transparant bent over afwegingen die worden gemaakt, neemt de kans op bezwaar af. De notoire bezwaarmaker kan er altijd zijn. Maar als mensen goed worden meegenomen, goed worden gehoord en duidelijk is welke afwegingen worden gemaakt, is de kans groot dat mensen meegaan. Er komen met deze manier van werken in een project niet meer ineens drie of vier bouwlagen bij omdat de bouwkosten zijn gestegen.”

Rademaker: “Er zijn ook genoeg andere bijvangsten. Als je het proces terugbrengt naar twee jaar, is het veel waarschijnlijker dat je de kansen die in het proces voorbijkomen, kunt benutten. Ook die kansen zitten in een korter bestek en dus is de mogelijkheid om van die kansen gebruik te maken ook groter.”

Hoornstra: ”Je kan denken: een goed ontwerp kost tijd. Daar moet je over nadenken en blijven schaven. Dat kan best, maar als je een plan over drie jaar opnieuw moet ontwerpen omdat de omstandigheden zijn veranderd, zorgt dat niet voor een beter plan. En als je zaken als de duurzaamheidseisen van tevoren al duidelijk afspreekt en de gemeenteraad daarmee ook al vroeg verantwoordelijk maakt voor het proces, realiseer je alleen nog maar meer snelheid.”

Wat zijn de reacties tot nu toe op jullie voorstellen?

Hoornstra: “We dachten dat we allemaal kritiek op ons idee zouden krijgen, maar de reacties waren in eerste instantie heel erg enthousiast. Toen werden we een beetje arrogant en dachten we dat we een aardig verhaal hadden, maar er kwamen toch ook tegenreacties. Mensen zeggen vooral: deze manier van werken past niet bij hoe het nu gaat. Wij zeggen: begin op dag 1 met het maken van een bestemmingsplan. De reactie is dan vaak: dat kan toch helemaal niet? Maar je moet op zoek naar wat je nodig hebt om dat wel te kunnen. Kijk naar wat je moét vastleggen.”

Rademaker: “Of het vroeg betrekken van de gemeenteraad. Dan horen we: het gaat nooit lukken om de gemeenteraad zo vroeg aan te haken, dat zijn ze niet gewend. Maar draai de vraag om: hoe kan het dan wel en waar gebeurt het al wel? Daar kan je van leren. Ook het prioriteren van projecten is lastig. Kan dat wel in een gemeentelijke organisatie als de rest van organisatie in ander tempo werkt? Dat is een potentiële hobbel, maar door open en meteen te communiceren kan je dat veranderen. Alleen moet je wel zorgen dat je direct laat zien wat je leert en hoe de andere projecten in de gemeente daarvan kunnen leren.”

Hoornstra: “Je moet dus vooral niet na het einde van die twee jaar met de rest van de organisatie communiceren over de lessen en resultaten. Dat moet al na een maand. Dat is super belangrijk.”

Minister De Jonge wil deze manier van werken na de zomer in vijf projecten uitproberen. Wat verwachten jullie daarvan?

Rademaker: “Het moeten verschillende projecten zijn. Niet het laaghangend fruit, maar ook niet de projecten die al eeuwen niet van de grond komen en waar deze methode een toverstokje voor kan zijn. Maar wel een project met sociale woningbouw vanuit de corporatie. Een project met prefab-bouw. Een project waarbij de grond in eigendom is van de gemeente, zonder dat een tender nodig is. De begeleidende partij moet de kennis vanaf het begin delen, zodat we niet twee jaar hoeven wachten op de uitkomst van het project.”

Hoornstra: “Een randvoorwaarde in die proeftuinen is wel dat de gemeenteraad aan het begin van proces zegt: als jullie binnen de kaders blijven – zoals een nota van uitgangspunten – dan keuren wij het bestemmingsplan goed. En dan mogen ze zeker een excellent participatieproces als eis stellen.”

En wat kunnen de professionals al doen die niet aan een van de vijf geselecteerde projecten meewerken?

Rademaker: “Iedereen kan nu al beginnen met een project waarvan zij denken: dit moet anders. De reden dat wij durven te zeggen dat het kan, is dat we mensen tegenkomen die door hun ervaring al zeggen: ja, het kan.”

Hoornstra: “We willen niet worden gezien als een aardig experiment. Wat pas echt interessant is, is de gemeentelijke directeur die zegt: ik heb 20 tot 30 procent te weinig capaciteit, ik moet mijn organisatie en de processen anders inrichten. Want anders kan ik de woonambities niet verwezenlijken. Die mensen hebben we nodig. De directeuren die zeggen: ik ga niet tegen iedereen zeggen dat ze harder moeten werken. We gaan het gewoon anders doen, want de ambities liggen te hoog om het te blijven doen op de manier waarop we het altijd deden.”