platform voor kennis, nieuws en opinie
Zoeken
platform voor kennis, nieuws en opinie

Op zoek naar een ontsnappingsroute uit de gevangenis van rationaliteiten

Op zoek naar een ontsnappingsroute uit de gevangenis van rationaliteiten

header gevangenis rationaliteiten Illustraties: Rémon Mulder

21 mei 2019 - Het domein ‘gebiedsontwikkeling’ heeft in korte tijd een stormachtige ontwikkeling doorgemaakt. Co Verdaas, hoogleraar Gebiedsontwikkeling bij de TU Delft, blikt in dit essay terug op de geschiedenis, de stand van zaken, en doet 7 aanbevelingen om het vak beter te laten aansluiten op de vraagstukken van nu. “Onvoorziene kansen kunnen alleen gepakt worden als je onzekerheid accepteert.”

Dit artikel verscheen eerder in het magazine ‘Gouden Piramide 2009, Rijksprijs voor inspirerend opdrachtgeverschap, Contrast en Samenhang’. Inge Janse, collega bij SKG, wees me erop dat het artikel na al die jaren nog weinig aan relevantie had ingeboet. Dat kan tot uiteenlopende reflecties leiden: het vakgebied ontwikkelt zich niet heel erg snel, of een aantal rode draden zijn blijkbaar tot op zekere hoogte tijdloos. Hoe dan ook, het was voor ons reden om er samen kritisch doorheen te lopen, op onderdelen te actualiseren en wederom te delen met een breder publiek.

Ik treed de wereld om me heen doorgaans onbevangen en vol vertrouwen tegemoet. Dat geldt niet voor alle zaken om me heen. Zo ontwaar ik bij mezelf een argwanende inborst waar het breed omarmde trends betreft. Niet dat ik mezelf betitel als conservatief, zeker niet waar het mijn politieke voorkeur betreft. Ik zie mezelf eerder als een autonome kritische denker. Neem eerst de tijd om tot een eigen oordeel te komen, zo luidt mijn devies. Uiteraard loop je dan het risico dat een trend alweer passé is tegen de tijd dat je tot dat eigen oordeel bent gekomen. Maar ja, dan heb je ook niks gemist. De wijze waarop ik ‘onontkoombare’ cd’s koop illustreert die houding wellicht het beste: zo heb ook ik die ene cd van Buena Vista Social Club. Ik heb hem echter pas aangeschaft toen de hype al lang voorbij was, gewoon omdat de muziek de hype overleefde.

0. De opkomst van een begrip
Bovenstaande inleiding is nodig om mezelf te positioneren ten aanzien van het fenomeen gebiedsontwikkeling: door mijn werk zit ik er middenin, maar ik probeer ook met enige distantie kritisch na te blijven denken over ‘wat het nu eigenlijk is’. In dit essay wil ik I het begrip duiden.

Ik begin met een heel beknopte schets van de opkomst van het begrip gebiedsontwikkeling aan de hand van de meest relevante Rijksnota’s.

In het eerste deel van de Vijfde Nota Ruimte, ‘Ruimte maken, Ruimte delen’ (vastgesteld op 15 december 2000), komt het begrip niet voor. In de Van Dale van 2005 is het begrip niet opgenomen, hetgeen iets zegt over de mate van inburgering van het begrip op dat moment. In deel 3 van de Nota Ruimte ‘Ruimte voor Ontwikkeling’, vastgesteld op 23 april 2004, komt het begrip vijfmaal voor. In deel 4, in de Tweede Kamer vastgesteld op 17 mei 2005 en in de Eerste Kamer op 17 januari 2006, komt het begrip tienmaal voor. En leverde een zoekopdracht via Google op 2 mei 2009 180.000 vermeldingen op, zo’n 10 jaar later krijgen we al 582.000 treffers.

‘Zo kan ik me nog herinneren dat in mijn jonge jaren als beginnend professional in Zwolle de A28 (een stinkende, hinder veroorzakende snelweg die de stad doorsneed) op enig moment werd aangeduid als een hoogdynamische as’

Het vak planologie of ruimtelijke ordening is altijd goed geweest in het vinden van nieuwe labels, concepten en begrippen. De meeste zijn binnen een aantal jaren weer achter de horizon verdwenen. Zo kan ik me nog herinneren dat in mijn jonge jaren als beginnend professional in Zwolle de A28 (een stinkende, hinder veroorzakende snelweg die de stad doorsneed) op enig moment werd aangeduid als een hoogdynamische as (ik sluit zelfs niet uit dat ik de term zelf bedacht heb). Of wie kent het A,B,C-locatiebeleid nog? Of de ROM-gebieden? Of de OGA? En zo kan ik nog even doorgaan.

Gebiedsontwikkeling, daarentegen, is de mode voorbij, zoveel is wel duidelijk. En de druk op onze ruimte neemt alleen maar  toe. 1 miljoen woningen, klimaatadaptatie, energietransitie, nieuwe vormen van mobiliteit: het zijn slechts enkele van de thema’s die vele gebieden in hun ontwikkeling raken. Gebiedsontwikkeling is als vakgebied een blijvertje, er is geen enkele aanleiding te veronderstellen dat gebiedsontwikkeling aan betekenis gaat inboeten. Eerder het tegenovergestelde.

1: Wat is de context?
Ik ben zelf altijd op zoek naar context: die geeft immers betekenis. De waarneming dat iemand een hamburger eet, krijgt immers een totaal andere betekenis als je weet dat de eter bekendstaat als een verstokt vegetariër. Daarom wil ik ook altijd weten vanuit wat voor achtergrond iemand schrijft of spreekt. Dat is ook de reden van mijn beknopte persoonlijke inleiding; weinig objectief, maar beter dan niets weten.

Daarom iets over de context waarin het begrip gebiedsontwikkeling is ontstaan en zijn betekenis heeft gekregen. In mijn periode als woordvoerder Ruimtelijke Ordening voor de PvdA in de Tweede Kamer (januari 2003 - november 2006) was ruimtelijke ordening als nationale opgave nagenoeg passé. De Nota Ruimte veegde de nationale ruimtelijke agenda vakkundig leeg. Deze nota ging vergezeld van het - in mijn ogen toen al - nietszeggende motto ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’[1]. Omdat er blijkbaar nog maar verdraaid weinig centraal moest, werd dit motto vooral opgevat als een vrijbrief om alle decentrale ontwikkelingen te omarmen. Natuurlijk waren er nog wel nationale belangen, maar deze waren vooral functioneel gedefinieerd. Er moesten nog wegen en bedrijventerreinen worden aangelegd, huizen gebouwd, dijken verhoogd en rivieren verbreed, maar dat was toch echt iets anders dan dat we nog ‘de nationale ruimtelijke ordening wilden bedrijven’. Of zoals ik het de toenmalige staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat Melanie Schultz ooit heel treffend hoorde verwoorden: ik ga over veilige dijken, niet over mooi Nederland! Functionaliteit stond voorop, centrale coördinatie om Nederland meer te laten zijn dan een optelsom van deelbelangen had afgedaan. Velen wilden alle sporen van Jan Pronk, de voorgaande minister van VROM, wissen. Alsof de inrichting van Nederland geen kwestie is van ‘schakelen tussen schalen’ en Rijk, regio en gemeente elkaar niet continu treffen rondom de ontwikkeling van ons land.

De term gebiedsontwikkeling is voor mij synoniem aan de nuchtere constatering dat er in een gebied ‘iets kan’. Dat is ook de manier waarop deel 3 van de Nota Ruimte het begrip duidt. In vier van de vijf keren dat het begrip ‘gebiedsontwikkeling’ hier valt, gaat het heel sec om de constatering dat het niet per se noodzakelijk is om langs geplande uitbreidingen van de infrastructuur alle ruimte vrij te houden. Overleg tussen de decentrale overheden en het Rijk over de ruimtelijke en financiële consequenties is mogelijk[2]. Anders gezegd: het ministerie van Verkeer en Waterstaat wil zich best wat soepeler opstellen om niet alle ontwikkelingen langs hoofdinfrastructuur op voorhand te blokkeren. In het vijfde geval lijkt eerder sprake van een verschrijving, getuige de zin dat “de landschappelijke kwaliteiten medesturend zijn voor de wijze waarop de gebiedsontwikkeling plaatsvindt.”[3] Anders gezegd, er had ook kunnen staan “… voor de wijze waarop het nationaal landschap zich kan ontwikkelen.”

‘Op het complexe, glibberige pad van de ruimtelijke ontwikkeling (…) biedt gebiedsontwikkeling in ieder geval houvast en overzichtelijkheid: namelijk een min of meer logisch begrensd gebied waarin je een aantal zaken tot ontwikkeling wilt brengen’

Gebiedsontwikkeling in de hedendaagse betekenis geeft in mijn ogen vooral uiting aan de behoefte aan houvast in een uiterst complexe werkelijkheid. Of zoals Ton Idsinga het verwoordde, in de mail waarin hij me in 2009 uitnodigde dit essay te schrijven: “Op het complexe, glibberige pad van de ruimtelijke ontwikkeling, te vergelijken met een partij simultaan schaken terwijl de spelregels worden veranderd, biedt gebiedsontwikkeling in ieder geval houvast en overzichtelijkheid: namelijk een min of meer logisch begrensd gebied waarin je een aantal zaken tot ontwikkeling wilt brengen.”

Voor een meer wetenschappelijke definitie sluit ik graag aan bij die van Friso de Zeeuw, mijn voorganger-hoogleraar aan de TU Delft: “Gebiedsontwikkeling is de kunst van het verbinden van functies, disciplines, partijen, belangen en geldstromen, met het oog op de (her)ontwikkeling van een gebied. ” Ik voeg hier aan toe dat door gebruik te maken van het begrip ‘de kunst van het verbinden’, op zijn minst de indruk wordt gewekt dat alleen data, kennis, ratio en ambachtelijke kwaliteiten blijkbaar niet afdoende zijn. Die ongrijpbare component ‘de kunst van’ maakt gebiedsontwikkeling voor mij ook tot zo’n fascinerend - en daarmee ook kwetsbaar - vak. Kennis en ambachtelijke kwaliteit alleen zijn blijkens de definitie geen garantie voor succesvolle gebiedsontwikkeling.  

Een metafoor die hier mooi op aansluit, is ontleend aan de nog immer actuele entreerede die verkeerskundige Henk Goudappel hield in 1973 aan de TU Eindhoven.  Hem parafraserend kun je stellen dat gebiedsontwikkeling te vergelijken is met een biljartspel op een schommelend schip. Alle natuurwetten gelden nog steeds, maar de immer in beweging zijnde context vergt meer dan het kunnen doorgronden en toepassen van de natuurwetten. De opdracht van de leerstoel gebiedsontwikkeling is de praktijk aan te geven hoe je bij het biljarten op een schommelend schip tot een mooie carambole kan komen, zonder de golven te willen neutraliseren.

Gebiedsontwikkeling heeft dus enerzijds de belofte in zich om houvast en richting te bieden in onzekere tijden, maar is gelijktijdig nimmer een panacee dat met een uitgewerkte methodiek succes garandeert. Is dat erg? En wat kunnen we er dan wel aan hebben? Daar ga ik in de rest van dit essay op in.

header gevangenis rationaliteiten Illustraties: Rémon Mulder
Gevaren op zee | Illustratie: Rémon Mulder

2: In welke behoefte voorziet het?
Dat gebiedsontwikkeling als vehikel voorziet in een behoefte moge duidelijk zijn. En ook al was ik hiervoor kritisch over de Nota Ruimte, deze bracht wel degelijk een nieuwe beweging op gang. Want toen het Rijk de nationale ruimtelijke ordening als het ware over de schutting gooide, ontstond bij provincies, marktpartijen, gemeenten en maatschappelijke organisaties het besef dat zij voortaan zelf aan de bak moesten. Of zoals ik een gedeputeerde ooit hoorde zeggen over de Nota Ruimte: “Er staat niks in waar ik last van heb, maar ook niks waar ik iets aan heb”. Menig vertegenwoordiger van een marktpartij vertrouwde me door de jaren heen toe dat “een beetje regie zou toch wel prettig zijn, daar is de markt ook bij gebaat als het om investeringen gaat”. 

Kortom, toen de Rijksoverheid zich terugtrok als de superwethouder van Nederland (de geuzennaam van Jan Pronk), ging er aan de ene kant een zucht van verlichting door het land. Aan de andere kant bleef de behoefte overeind aan een consistente visie op wat er met een gebied kon en moest gebeuren. Nieuwe coalities werden geboren. Markt en overheden bleven elkaar nodig hebben. En of je nu bij gemeente, provincie, adviesbureau of marktpartij werkzaam bent, iedereen met een achtergrond in de ruimtelijke ordening is overtuigd van het nut van ‘visie’. Gebiedsontwikkeling is in die zin de derde weg tussen centraal of decentraal. Door de eigen terugtrekkende beweging is de Rijksoverheid indirect dus wel degelijk mede-initiator van de grote opmars van het fenomeen gebiedsontwikkeling.

Institutioneel monster
Naast deze zonder meer positieve kijk op het fenomeen gebiedsontwikkeling, betrap ik mezelf op sommige dagen ook op een meer cynisch perspectief. Waar we vroeger nog een plan maakten om dat vervolgens zo goed en zo kwaad als dat ging uit te voeren, is de ruimtelijke ontwikkeling in ons land inmiddels verworden tot (het door Friso de Zeeuw geïntroduceerde) ‘juridisch figuurzagen’. Sinds het begin van de jaren zeventig is het integrale, facetmatige fundament van de ruimtelijke ordening steeds verder aangetast door tal van sectorale vereisten, die allen hun eigen juridische, financiële, wetenschappelijke, procesmatige en politieke dynamiek meebrachten. Denk aan geluidhinder, luchtkwaliteit, monumenten, externe veiligheid, natura 2000, waterveiligheid, bodemkwaliteit, et cetera.

insitutioneel monster Remon
Het institutionele monster | Illustratie: Rémon Mulder

Lange tijd heeft de ruimtelijke ordening deze sectorale vereisten willen en ook kunnen incorporeren. In dit verband wordt ook wel gesproken over de risicoloze samenleving: elk toeval en elk mogelijk risico moet zoveel mogelijk worden uitgebannen. Elke onverwachte gebeurtenis en elk nieuw wetenschappelijk inzicht leidt zo tot meer vereisten, en dus meer complexiteit. Uiteindelijk heeft dit ertoe geleid dat het fundament dusdanig is aangetast dat de integrale ruimtelijke afweging door haar hoeven is gezakt. Het vak is als het ware geïmplodeerd. Er is een institutioneel monster gebaard.

Juridische figuurzagerij
Het antwoord hierop is de omgevingswet, een wet waarvoor ik al jarenlang met overtuiging ambassadeur ben. Niet omdat de wet alle antwoorden gaat geven. Integendeel, de omgevingswet is letterlijk een sprong in het diepe. Wel gaat de omgevingswet ons dwingen tot dialoog, het confronteren van belangen en waarden, en dwingen tot keuzes. Dat is in mijn ogen de essentie van de democratie: via dialoog komen tot gedragen keuzes.

Bij lezingen probeer ik de noodzaak om ons huidige stelsel achter ons te laten wel eens op de volgende manier over te brengen: ga uit van een dynamische samenleving als de onze en koester daarbij een aantal grondbeginselen van onze rechtstaat, zoals toegang tot de rechter voor iedereen, transparantie in de afweging, gegarandeerde betrokkenheid, efficiënt omgaan met collectieve middelen, goed gebruikmaken van wetenschappelijke inzichten, en een goede positie voor de zogeheten zwakkere belangen. Vraag vervolgens de tien knapste koppen in Nederland om te komen met een institutioneel arrangement waarmee we vervolgens de inrichting van ons land organiseren. Dan zijn er tal van uitkomsten denkbaar, maar niemand zal de institutionele brij bij elkaar bedenken die we anno 2019 met elkaar geregeld hebben.

Maar ja, welke ruimtelijke ontwikkelaar wil erkennen dat zijn eigen vakgebied is verworden tot juridische figuurzagerij? Niemand toch? Dan maar liever doormodderen, wat in wetenschappelijke termen ook wel aangeduid wordt als de incrementele benadering. Stapje voor stapje struikel je naar je uiteindelijke doel, omdat het eenvoudigweg niet anders kan. Laat de volgende definitie, ontleend aan de Raad Landelijk Gebied, goed op u inwerken: “De Raad ziet gebiedsontwikkeling als een resultaatgerichte werkwijze om een verzameling van uiteenlopende grootschalige opgaven op verschillende beleidsterreinen, die bestuurlijke en sectorale grenzen doorsnijden en betrekking hebben op een afgebakend gebied, in samenhang uit te voeren, waarbij de overheid (rijk, provincie en/of gemeente) maatschappelijke partners verbindt en daarbij zelf een ondernemende, risicodragende rol kiest.”

Leest u hem gerust nog eens een keer. Geef toe, dat klinkt een stuk chiquer dan ‘doormodderen’. Maar ook deze en andere definities van gebiedsontwikkeling komen allemaal op hetzelfde neer: er spelen zoveel verschillende belangen van zoveel verschillende partijen, en als wij niks doen gebeurt er helemaal niks. Anders gezegd: gebiedsontwikkeling is er het beste van maken gegeven de omstandigheden, iets wat iedereen hopelijk altijd probeert. Dus iedereen is gebiedsontwikkelaar, toch?

3: Wat is het nieuwe perspectief?
Als kind van de postmoderne tijd geloof ik niet in één absolute waarheid. Dat leidt in mijn geval niet tot defaitisme, eerder tot een luchtig idealisme, wat je zou kunnen zien als de tegenhanger van een meer fundamentalistisch idealisme. Ik geloof nog steeds dat een visie, op welk deel van Nederland dan ook en met in achtneming van de onkenbaarheid van de toekomst, altijd beter is dan letterlijk maar wat doormodderen. Sterker nog, er zal altijd visie zijn, zelfs als we met zijn allen maar wat aanklooien. Je kunt immers niet net doen alsof je niet vooruitdenkt. In die zin is gebiedsontwikkeling een gegeven. Er zal dus altijd op enigerlei wijze sprake zijn en blijven van gebiedsontwikkeling. We zijn het in mijn ogen aan onszelf en onze nazaten dan ook verplicht om onze stinkende best te blijven doen er met zijn allen het beste van te maken. Want doormodderend of niet, dat we in de meest letterlijke zin onze omgeving zelf maken, staat nog steeds als een paal boven water.

‘De Omgevingswet kan het gedrag van individuele politici niet veranderen, maar zal er wel toe leiden dat doelen realistisch moeten zijn en de publieke rol weer meer gericht wordt op de kaders in plaats van het incident.’

Wel zitten erfenissen uit het verleden ons steeds vaker in de weg bij het maken van onze omgeving in een complexe, gelaagde en dynamische werkelijkheid. Ik noem er hieronder drie.

I De politieke rationaliteit
Ons politieke systeem kent een cyclus van vier jaar en was tot - pak hem beet - 2002 behoorlijk stabiel. Coalities konden wisselen, maar in elke nieuwe coalitie kwamen doorgaans een of twee partijen van de vorige coalitie terug. Daar komt bij dat Rijks-, provinciaal en lokaal belang in onze gedecentraliseerde eenheidsstaat doorgaans iets beter te onderscheiden waren dan tegenwoordig het geval is. 

Nu is gebiedsontwikkeling bij uitstek een activiteit waarbij korte en lange termijn en lokale en nationale belangen elkaar treffen. Zo was ik als gedeputeerde ooit verantwoordelijk voor WaalWeelde, een project dat als ambitie had de Waal niet alleen veiliger te maken voor de lange termijn (door 18.000 m3/s door de Rijntakken mogelijk te maken), maar ook aantrekkelijker voor natuur, recreatie, wonen, werken, binnenvaart, et cetera. Deze aanpak vroeg om politiek draagvlak op nationaal, provinciaal en gemeentelijk niveau. Maar ook om bewegingsvrijheid (lees: geen politieke piketpalen) op het moment dat er nog geen blauwdruk ligt en je in goed overleg met alle belanghebbenden tot een optimale inrichting probeert te komen. Ik constateerde toen dat de politieke rationaliteit op de verschillende niveaus, met wisselende coalities en verschillende verkiezingsdata, zich slecht verhoudt tot zo’n gebiedsgerichte aanpak. 

Het nieuwe perspectief is uiteraard niet dat we de politiek afschaffen, maar wel tot een heroverweging komen van de rol die publieke partijen moeten pakken. Denk hierbij aan de energietransitie, toch ook een drager onder menige gebiedsontwikkeling. Menig gemeenteraad heeft in stevige moties en vaak met grote meerderheden betoogd op enig moment in de tijd CO2-neutraal te willen zijn, maar komt gelijktijdig in verzet als initiatiefnemers zich melden met plannen voor windmolens, biovergisters of zonnepanelen, ook als dit de uitkomst is van een regionale energiestrategie.

Het huidige stelsel biedt de politiek als het ware de mogelijkheid te vluchten in de complexiteit van datzelfde stelsel. De Omgevingswet kan het gedrag van individuele politici niet veranderen, maar zal er wel toe leiden dat doelen realistisch moeten zijn en de publieke rol weer meer gericht wordt op de kaders in plaats van het incident. 

Maar, om geen valse verwachtingen te wekken: dit gaat nog minstens 10 jaar duren. 

II De financiële rationaliteit
Ons hele ‘finance and control’-systeem is gericht op het minimaliseren van risico’s, beheersing, controle en verantwoording. Nu ben ik de laatste die betoogt dat je niet zorgvuldig met je collectieve middelen om moet gaan. Alleen, soms worden de beste intenties de vijand van het goede. Daar waar maatschappelijke meerwaarde evident is, moeten we bereid zijn die investering aan de voorkant ook financieel te doen. Twee voorbeelden daarvan.

  1. Bij het project WaalWeelde wisten we dat door in bepaalde projecten direct te anticiperen op de doelstelling van 18.000 m3/s, we vele toekomstige miljoenen aan investeringen konden besparen. Dat viel alleen nog niet mee, want dat geld was immers nog niet begroot.
  2. Door te investeren in domotica en aanpassingen bij het herstructureren van een buurt kon – evidence based – op de toekomstige zorgkosten bespaard worden. De businesscase was voor het geheel positief. Maar door onder andere de onmogelijkheid de buurt langjarig te binden met de zorgverzekeraar (die mede de investering moest dragen), is het project gesneuveld. Dit vind ik een mooi voorbeeld van hoe een legitieme financiële rationaliteit het realiseren van maatschappelijke baten kan frustreren.
‘Daar waar maatschappelijke meerwaarde evident is, moeten we bereid zijn die investering aan de voorkant ook financieel te doen.’

Met veel dialoog, investeren in de relatie en het benutten van het netwerk, kom je in dit soort situaties vaak nog een heel eind. Waar het mij om gaat, is dat je gevoelsmatig vaak in de ‘omgekeerde wereld’ belandt. Waar het financiële systeem uitgaat van ‘zekerheden’, kenmerkt gebiedsontwikkeling zich juist door enige mate van onzekerheid, anders kunnen onverwachte kansen niet gepakt worden. Maar in tegenstelling tot tegenvallers (in de post ‘onvoorzien’), staan onverwachte kansen nooit in begrotingen! Wat is daar financieel niet rationeel aan?

Gebiedsontwikkeling vraagt in mijn ogen dus ook om tijdig herijken van onze financiële arrangementen, waarbij de bestaande begrotingscycli en sectorale verkokering niet op voorhand leidend moeten zijn, maar de gewenste gebiedsontwikkeling de geldstromen moet richten. Het klinkt zo logisch, maar de praktijk is een andere.

III       De wetenschappelijke rationaliteit
De term ‘wetenschappelijke’ rationaliteit is wellicht niet helemaal juist gekozen, omdat ik zeer overtuigd ben van de meerwaarde van wetenschappelijke inzichten voor gebiedsontwikkeling. Wellicht is het beter te spreken over de verabsolutering van de wetenschappelijke rationaliteit. Want of het nu gaat om de luchtkwaliteit, geluidhinder, significante effecten, externe veiligheid, of wat dies meer zij, alles moet tot achter de komma nauwkeurig onderzocht en berekend worden. En oh jee als er een fout wordt gemaakt, dan moet de hele exercitie opnieuw. En als een tweede rapport iets anders beweert? Juist, dan maken we een derde rapport, alsof daar alle antwoorden in zullen staan.

Zelf ben ik tot de overtuiging gekomen dat bij elke opvatting wel een wetenschapper te vinden is die bereid is die opvatting ook wetenschappelijk te onderbouwen. Zelfs dat roken gezond is, wordt door een enkele wetenschapper onderbouwd met wetenschappelijk onderzoek. We moeten weer leren de waarde van modellen te relativeren. Niet door ons af te keren van de wetenschap, maar door te accepteren dat absolute waarheden niet bestaan. De samenleving – en dus de politiek – wil echter alles zeker weten, toeval (lees: risico) moet worden uitgesloten. Waar dit toe kan leiden, zien we in de discussie over Schiphol: of het nu gaat om geluid of de externe veiligheid, de achterliggende modellen worden nog slechts door enkele specialisten begrepen. Modellen leiden dan af van waar het in de kern omgaat: wat vinden we belangrijker, economische groei of minder herrie? Dat jarenlang voor Schiphol de ‘dubbeldoelstelling’ leidend is geweest, is in mijn ogen illustratief voor hoe het gebruik van wetenschappelijke modellen ook kan uitpakken: het verhullen van de eigenlijke kwestie.

IV       De juridische rationaliteit
De eerdergenoemde behoefte aan zekerheid is mede de oorzaak van het verankeren van tal van deelbelangen in sectorale wetten, normen en onderzoeksvereisten. Het effect laat zich raden: de juridische arena is - te - dominant geworden. Gebiedsontwikkeling kan pas echt een succes worden als die fixatie op wetenschappelijke rationaliteit en het optimaliseren van deelbelangen wordt losgelaten. De politieke arena is er om in dialoog met de samenleving belangen te wegen, besluiten te nemen en deze uit te voeren. De juridische arena is er om op toe te zien of dit op de juiste manier gebeurt. Natuurlijk is de politiek in eerste instantie vooral zelf verantwoordelijk voor het toegenomen belang van de juridische arena. Maar diezelfde politiek is er ook verantwoordelijk voor dat ze (en daarmee ook de samenleving) weer terrein terugwint, vanuit de overtuiging dat geen enkel deelbelang de absolute waarheid kan claimen als het uiteindelijke doel de optimale inrichting van een gebied is, waarbij deelbelangen in onderlinge samenhang gewogen moeten worden.

4 rationaliteiten Illustratie: Rémon Mulder
De vier rationaliteiten | Illustratie: Rémon Mulder

4: Gebiedsontwikkeling, van nieuw label naar doorbraakplanologie
De optimale inrichting van een gebied is een maatschappelijke en dus een politieke vraag. Oude rationaliteiten, methodieken en zekerheden moeten we durven loslaten. Gebiedsontwikkeling gaat immers vooral over de rationaliteit van het te ontwikkelen gebied zelf! De kunst is om niet langer te analyseren en te plannen vanuit de beperkingen van het huidige stelsel, maar vanuit hetgeen we voor de toekomst wenselijk achten.

Hieronder vindt u daarom mijn agenda voor gebiedsontwikkeling van de toekomst:

  1. De begrippen ‘centraal’ en ‘decentraal’ zijn achterhaald voor de toekomst van gebiedsontwikkeling. Relevant is welke overheid op welk moment welke actie moet ondernemen om de maatschappelijk gewenste ontwikkeling verder te brengen. Bij de energietransitie is het de lidstaat die zich committeert aan de internationale klimaatdoelen, zijn het de regio’s die hun energiestrategie bepalen, moeten er fiscale knoppen om, zullen corporaties hun investeringen richten, geven gemeenten de vergunningen af, et cetera. Belangrijker is dat alle overheden zich mede-eigenaar voelen van de opgave en bereid zijn datgene te doen wat wenselijk en nodig is.
  2. Burgers moeten een proactieve rol kunnen spelen bij gebiedsontwikkeling. Niet eerder in de geschiedenis hebben we zoveel formele inspraak-, bezwaar- en beroepsmomenten georganiseerd. Paradoxaal genoeg hebben betrokken burgers zich gelijktijdig nog nooit zo onmachtig gevoeld. Dat is de prijs die we betalen voor een doorontwikkeld stelsel. Ook hier is het aan de Omgevingswet om een begin van een antwoord te bieden. Ik geef daarbij een heldere winstwaarschuwing. Een wet verandert het gedrag van professionals en burgers niet. Een dialoog voeren vraagt veel meer dan een aantal momenten van overleg. Ook moeten burgers gespiegeld worden en eigen wensen en gedragingen weer kunnen relateren aan het groter geheel.
  3. Het ontwerp is toe aan herwaardering. Nu is het ontwerp (te) vaak een afgeleide van wat er wellicht nog (wel) zou kunnen, in plaats van dat het ontwerp de ambitie heeft mensen te verleiden tot wat ook zou kunnen! Maakbaarheid moet beginnen met wat je ‘wil’ en niet met ‘wat nog kan’.
  4. Sectorale professionals moeten zich verbinden met het grotere geheel. Nu zitten veel specialistische professionals vaak in het defensief en in de rol van het lastige type waar je niet omheen kan, wil je Raad van State-bestendig zijn. Dat vraagt om wederkerigheid: professionals moeten zich gewaardeerd weten om hun kennis en professionaliteit, maar geen enkele sectorspecialist heeft vetorecht.
  5. Accepteer een zekere mate van onzekerheid, ook op het moment dat op onderdelen de uitvoering al begonnen is. Dat vergt niet alleen een institutionele, maar ook een mentale revolutie. Onvoorziene kansen kunnen alleen gepakt worden als je onzekerheid accepteert.
  6. Geldstromen lopen doorgaans langs functionele en sectorale lijnen. Maak de inzet van die middelen dienstbaar aan de gebiedsontwikkeling, in plaats van verkokering als dominant proces. Onvoorziene kansen blijven anders onbenut, terwijl creativiteit en innovatie niet worden beloond.
  7. Gebiedsontwikkeling vraagt om een kritische houding. De wetenschap zal dieper moeten graven om inzichtelijk te maken welke ingrediënten gebiedsontwikkeling tot een succes maken. Dat is dus meer doen dan het uitvoeren van de gebruikelijke casestudie. De vakwereld moet op zijn beurt meer doen dan nieuwe labels plakken als het oude label versleten is en niet meer voldoet.
Tenslotte: personen geven vaak de doorslag. Dat is vaak het meest lastig te sturen, al is het maar omdat mensen soms tot elkaar ‘veroordeeld’ zijn bij een gebiedsontwikkeling. Het ongrijpbare maar onmiskenbare belang van de relatie mogen we nooit uit het oog verliezen. Dit belang krijgt in mijn ogen te weinig aandacht, terwijl velen in de praktijk keer op keer bevestigen dat bij ‘gedoe’ vaak de sleutel bij relaties ligt. Zelden is een gebrek aan kennis de spelbreker, wel is het zo dat kennis lang niet altijd goed landt. Vertrouw dus op je buik en spreek je uit, juist als het gaat om gebiedsontwikkeling.

[1] Het is niet alleen een nietszeggend motto omdat het een digitaal onderscheid suggereert tussen hetgeen Rijk, provincie of gemeente zou moeten regelen, maar vooral omdat het motto pas betekenis krijgt als je aangeeft wat er dan centraal geregeld moet worden, wat nog steeds heel veel kan zijn.

[2] Zie onder andere pagina 192, Nota Ruimte, deel 3

[3] Pagina 107, Nota Ruimte, deel 3

[4] De engel uit het marmer, 2007

[5] Handelen in onzekerheid : notities over een veronachtzaamd aspekt in de ruimtelijke planning

Co Verdaas (1966) is hoogleraar gebiedsontwikkeling aan de TU Delft (2 dagen per week), dijkgraaf Rivierenland en lid van de Raad Leefomgeving en Infrastructuur. Eerder was hij onder meer adviseur bij Over Morgen, gedeputeerde Ruimte, water en wonen voor de PvdA in Gelderland, woordvoerder Ruimtelijke Ordening in de Tweede Kamer, voorzitter van de Mijnraad en korte tijd staatsecretaris van EZ. Hij is in 1996 gepromoveerd op het proefschrift ‘plannen laten zich niet plannen’.

Met dank aan Inge Janse voor reflectie en bijdrage

Illustraties: Rémon Mulder

Auteur

co verdaas pp
Co Verdaas

Hoogleraar Gebiedsontwikkeling TU Delft, Dijkgraaf waterschap Rivierenland, oud-gedeputeerde Gelderland

Bekijk alle artikelen