platform voor kennis, nieuws en debat
platform voor kennis, nieuws en debat
Rapport

Overheid drijft arme wijken in isolement

Overheid drijft arme wijken in isolement

gentrification new york

29 jan 2019 - Een stapeling van overheidsmaatregelen leidt in Nederlandse steden tot geïsoleerde wijken met een toenemend aantal kansarme bewoners, meer overlast en dalende investeringen. Daardoor gaan we de kant op van ‘redlining’, zoals we zien in Amerikaanse steden, waar bewoners in bepaalde wijken worden uitgesloten van services, hypotheken en financiering voor bouw en renovatie. Dat betoogt Niek Bennink, werkzaam bij een woningcorporatie in Ulft. Voor zijn MCD-opleiding bezocht hij East New York in Brooklyn. Uit die casus trekt hij lessen voor de Nederlandse situatie.

Waar in Nederland het begrip gentrificatie vooral bekend is onder vakspecialisten, zo ingeburgerd is het begrip ‘gentrification’ in de samenleving van New York. Sterker, onder de arme bevolking van East New York, een gebied dat voor 95% (NYC Planning, 2018) bestaat uit mensen met een Afrikaanse en Latijns-Amerikaanse achtergrond, zijn de effecten dagelijks merkbaar en vormen ze een zwart toekomstscenario. Dit bleek tijdens de townhallmeeting op 13 november 2018 in het hartje van de wijk, georganiseerd door de ‘Coalition for Community Advancement’. Deze coalitie richt zich op het versterken van de weerbaarheid van bewoners tegen de dreiging van gedwongen verhuizing uit de wijk. Tijdens de townhallmeeting werd dit zogenoemde displacement tastbaar door de talrijke voorbeelden die door bewoners werden benoemd. Een treffende illustratie van de woede en angst voor displacement na een decennialange periode van discriminatie en uitsluiting is de oproep van bewoners om alle borden in de wijk met het opschrift ‘we buy houses’ weg te halen. Uit deze geschiedenis volgt tenminste een positieve maar belangrijk conclusie: de kracht van de lokale bevolking is groot.

Sociale huursector
De kans om in Nederland gedwongen te moeten verhuizen als gevolg van gentrificatie is minder groot dan in de V.S. Door een sterkere herverdeling van de welvaart, minder sociale ongelijkheid en een minder directe relatie tussen inkomen en woonsituatie is er in landen als Nederland een minder directe relatie tussen inkomen en woonsituatie dan in liberale verzorgingsstaten (Doff en Van der Sluis, 2017). Hierdoor wordt het gentrificatieproces volgens de onderzoekers getemperd.

De omvangrijke en goed onderhouden sociale huursector, in combinatie met wetgeving ter bescherming van de huurder en financiële ondersteuning in de vorm van huurtoeslag, zorgt voor een sterk fundament. Hoe anders is dit in East New York, waar dit fundament ontbreekt. De beperkt aanwezige sociale huursector kampt met vele tekorten waardoor de kans op het verkrijgen van een kwalitatief hoogwaardige betaalbare woning klein is. Tegelijkertijd kan de grote groep armere bewoners die afhankelijk is van een van de vele huisbazen, lang niet altijd terugvallen op een vangnet met huurbescherming en huurtoeslag.
“Door de omvangrijke gereguleerde huurmarkt en de relatief gedifferentieerde opbouw van wijken heeft volgens de onderzoekers in Amsterdam geen grootschalige displacement van lage inkomens plaatsgevonden”

Enkele Nederlandse onderzoeken bevestigen dit beeld. Waar gentrification in New York leidt tot een directe vorm van displacement van de arme bevolking door in-migratie van rijkeren, zo is in Nederland vooral sprake van ‘marginale gentrificatie’ (Hochstenbach, Musterd & Teernstra, 2014). Door de omvangrijke gereguleerde huurmarkt en de relatief gedifferentieerde opbouw van wijken heeft volgens de onderzoekers in Amsterdam geen grootschalige displacement van lage inkomens plaatsgevonden, maar een meer structurele en stapsgewijze economische groei binnen de wijk. Er is sprake van een ontwikkeling waarbij minder displacement plaatsvind door in-migratie van hoge inkomens, en meer ‘replacement’ van bewoners die een wooncarrière in een andere wijk willen voortzetten (Hochstenbach e.a., 2014).

In Rotterdam blijkt vanaf 2012 een vergelijkbare ontwikkeling van marginale gentrificatie en relatief weinig verdringing te hebben opgetreden (Doff en Van der Sluis). De wijze van overheidsingrijpen is hierbij echter van invloed. De onderzoekers verwachten in Rotterdam bijvoorbeeld dat gentrificatie zal toenemen omdat de gemeente inzet op verkleining van de huursector, vastgelegd in haar Woonvisie (2017). De kansen voor de oorspronkelijke armere huurders nemen af. Sterker, M. Davidson (2011) stelt dat doelbewuste menging van sociale klassen juist leidt tot sociale ongelijkheid. Volgens Davidson is de politiek naarstig op zoek naar een vorm van gentrification zonder klassescheiding en displacement, zoals producenten op zoek zijn naar lekker bier zonder alcohol.

Voorwaarden voor verbinding
Om een ‘bredere’ economische groei mogelijk te maken, kunnen gemeenten beter investeren in voorwaarden die verbinding mogelijk maken. Ik kom tot drie voorwaarden die in mijn ogen van wezenlijk belang zijn, maar juist door overheidsbeleid onder druk staan: de bereikbaarheid van een goede woning ongeacht inkomen, brede toegankelijkheid van (publieke) voorzieningen en een sterke ‘community’ in de wijk.

Het eerste principe gaat in op het belang van de bereikbaarheid van een woning met voldoende kwaliteit, ongeacht iemands inkomen. Jacobs (2009) gaat hierin ver. Zij stelt dat het principe van sociale huur fout is en (in de V.S.) slechts bestaat omdat er nu eenmaal subsidie beschikbaar is. Volgens haar moeten er louter ‘particuliere initiatieven’ en huisbazen bestaan, die gewone en verschillende woningen bouwen, waarbij het huishouden, afhankelijk van het inkomen moet worden gesubsidieerd.

niek bennink scriptie1
Sociale woningbouw in New York | Foto: Niek Bennink


Die gedachte erachter is mijn inziens essentieel en juist: ze gaat uit van gelijke kansen en voorwaarden. Het recht op een woning waarin een veilig en gezond leven mogelijk is, niet in een geïsoleerd cluster, maar in een ‘normale’ en gedifferentieerde wijk.

Ten tweede is het van belang (publieke) voorzieningen te realiseren of te behouden waar meerdere doelgroepen zich thuis voelen. Doff en Van der Sluis stellen dat, door oog te hebben voor bestaande voorzieningen en hun functie voor bewoners in de buurt, kan worden voorkomen dat er plekken verdwijnen die juist zij graag bezoeken. De onderzoekers stellen tevens dat het van belang is bewoners nog meer te betrekken bij, of te laten beslissen over de investeringen in voorzieningen en de publieke ruimte. Zij concluderen dat hierdoor het gevoel dat voorzieningen niet voor hen zijn bedoeld, bij de bewoners kan worden verkleind.

Dit sluit aan bij de gedachte van Klinenberg en zijn ‘Palaces for the people’. In zijn college van 13 november 2018 in New York stelde hij dat er plekken nodig zijn die meerdere bevolkingsgroepen aan elkaar kunnen verbinden, zoals scholen en bibliotheken. Dit trekt vervolgens gezinnen met kinderen aan. Zij kunnen een sleutelrol kunnen vervullen, omdat gezinnen zich het meest betrokken voelen bij de wijk en belang hechten aan een veilige openbare ruimte.

Het derde aspect is de aanwezigheid van een sterke community. Die draagt bij aan een sterke sociale infrastructuur. Een voorwaarde die wijken sterker maakt bij tegenspoed en rampen, zo stelde Klinenberg tijdens zijn college van 13 november 2018. De meeste bewoners uit East New York zien in dat de wijk investeringen nodig heeft. Maar het is de door de bewoners verwoorde ‘annihilation of the community’ en ‘the etnic cleansing through economics’, die tot het sterke communitygevoel leiden.

Hoewel de gemeente een uitgebreid  participatieproces heeft doorlopen voorafgaand aan de formele rezoningsprocedure, valt er tegen dit wantrouwen niet te vechten, zo bleek uit het gesprek met Deputy director Sommer van NYC Planning (persoonlijk communicatie, 14 november 2018). Het is de geschiedenis die deze cultuur heeft gevormd.

Nederlandse overheid
De Nederlandse overheid zet de laatste jaren in op een beleid dat indruist tegen deze drie voorwaarden. Daardoor wordt een omgekeerd gentrificatieproces in werking gesteld: arme wijken worden ontdaan van huishoudens met hogere inkomens (maar vooral betere kansen), waardoor geïsoleerde wijken ontstaan die verbinding, kracht en kansen ontberen. De overheid creëert onbewust haar eigen redlining. De volgende aspecten dragen daaraan bij.

Eenzijdige instroom van lage inkomens met sociaal-maatschappelijke problemen
Met de inwerkingtreding van de nieuwe Woningwet in 2015 zijn regels in werking getreden die de sociale huursector tot een smalle sector maken voor hoofdzakelijk de allerlaagste inkomens. Hierdoor moeten huishoudens die in aanmerking komen voor huurtoeslag verplicht in de goedkoopste huizen worden gehuisvest (passend toewijzen), waardoor deze groepen geconcentreerd in wijken komen te wonen.

“Hoewel de aanpak van scheefwonen vanuit doelmatigheid van geld te begrijpen is, leidt ‘displacement’ van hogere inkomens tot een verdere scheiding tussen en arm en rijk”

Al eerder werd bepaald dat corporaties de sociale voorraad voor minimaal 80% moest aanbieden aan mensen met een laag inkomen. Deze maatregelen hebben geleid tot een instroom van bewoners die voor het grootste deel aan de onderkant van de samenleving leven, waarbij de kansen op psychische en financiële problemen groter zijn (Rigo Research en advies, 2018).

‘Displacement’ van hogere inkomens uit de sociale huursector
Een doorn in het oog van de kabinetten van de afgelopen drie periodes is het scheefwonen: hogere inkomens die een sociale huurwoning bezet houden. Nu kan reeds een (beperkte) extra huurverhoging voor die groep worden gevraagd, waardoor huishoudens met een hoger inkomen en betere kansen geleidelijk verhuizen uit de arme buurt naar de betere. Er zijn echter plannen bij de coalitiepartijen voor verdergaande maatregelen die tot verhuizing zouden moet (ver)leiden (De Voogt & Van den Dool, 2018).

De kritiek hierop is dat er onvoldoende woningen zijn waarnaar deze groep zou kunnen doorstromen. Voor de opbouw in wijken is dit wellicht (onbedoeld) een zegen geweest. Hoewel de aanpak van scheefwonen vanuit doelmatigheid van geld te begrijpen is, leidt ‘displacement’ van hogere inkomens tot een verdere scheiding tussen en arm en rijk. In combinatie met een instroom van alleen lagere inkomens zal dit nog eens verder worden versterkt. Door deze beleidskeuzes ontstaat een eenzijdig arme bevolking, hetgeen nu juist de aanleiding was voor de redlining in New York.

Het creëren van een investeringsremmende omgeving
De overheid verwacht veel van de corporaties als het gaat om de energietransitie. De Rijksoverheid zet echter de corporaties financieel steeds verder onder druk, waardoor die opgave onhaalbaar wordt en ook andere investeringen zoals nieuwbouw worden beperkt (Waarborgfonds Sociale Woningbouw, 2018). Tegelijkertijd is met de komst van de Woningwet het realiseren van maatschappelijke voorzieningen en middenhuur door corporaties aan banden gelegd. Waar voorheen de corporatie als smeerolie kon fungeren, lijkt daar nu niemand meer toe in staat. Het gevolg is dat in wijken waar het beeld qua bevolking steeds eenzijdiger wordt, de mogelijkheden voor investeringen in woningen en maatschappelijke voorzieningen die van belang zijn voor verbinding tussen doelgroepen, danig worden beperkt. Daarmee krijgt het beleid onbedoeld de effecten van de ‘redlined neighbourhood’ in New York: niemand kan of wil nog investeren in deze wijken.

Toenemende druk op de zelfredzaamheid van burgers in kwetsbare wijken
De Rijksoverheid trekt zich terug en legt meer verantwoordelijkheid neer bij de lokale overheden. De decentralisatie van de zorg, waarbij gemeentelijke overheden het zelf en met minder geld moeten organiseren, is een treffend voorbeeld. Tegelijkertijd wordt er een grotere zelfredzaamheid van de burger verwacht: het netwerk waarin mensen zich begeven wordt bepalend. In wijken die steeds eenzijdiger worden en waar sociale problemen zich concentreren, is dat netwerk kwetsbaar (Rigo Research en advies, 2018). Omdat ook de geestelijke gezondheidszorg steeds meer buiten de instelling en in de wijk (veelal de corporatiewoning) plaatsvindt, stapelen sociale problemen zich in deze gebieden op. We zien dus ook de sociale infrastructuur verzwakken. Veerkracht en kansen om tot groei te komen, worden in een ‘redlined’ buurt teniet gedaan.
“Vanuit de gedachte van New York is het antwoord eenvoudig: wie anders dan de community zelf?”

Leren van New York
Welke concepten uit New York kunnen er aan bijdragen dat we (weer) de juiste voorwaarde scheppen?

Creëer meer organisatiekracht
Om concentratie van vele kwetsbare mensen te voorkomen, is het noodzakelijk dat de voorraad voldoende breed toegankelijk blijft, gedifferentieerd is en dat de lage inkomens niet alleen zijn aangewezen op de goedkoopste voorraad. Zolang de overheid blijft bij de huidige smalle taakopvatting voor de corporatie en regelgeving, is die kans klein. In New York is de sociale huursector relatief klein en worden andere partijen uitgedaagd om ook te investeren in bijvoorbeeld ‘affordable housing’. Los van de vraag of de woningen ook werkelijk betaalbaar zijn, is er een systeem ontstaan waarbij meerdere partijen kunnen investeren op het grensvlak van de gereguleerde sociale huursector en de commerciële markt. Ze kunnen de leemten vullen die corporaties en gemeenten hebben (moeten) laten vallen. De Cypress Hills Local Development Corporation (CHLDC) en de Local Development Corporation (LDC) in East New York zijn hiervan goede voorbeelden. Het CHLDC is een non-profit organisatie, geworteld in de wijk, ontstaan uit ontevredenheid met de bestaande woonsituatie en breed gesteund door de community. Het is een organisatie die zich bezighoudt met sociale programma’s, maar ook met lokale betaalbare woningbouw. Uit het gesprek met Stephanie Becker, Director of Community Development (persoonlijke communicatie, 14 november 2018) blijkt dat de duurzame betrokkenheid en maatwerk van deze partij ervoor zorgt dat er echt belang wordt gehecht aan de sociale programma’s. De vraag is wie in Nederland in het gat springt. Vanuit de gedachte van New York is het antwoord eenvoudig: wie anders dan de community zelf? Een CHLDC op Nederlandse schaal. Daarvoor is uiteraard een sterke community nodig, evenals de financiële mogelijkheden.

niek bennink2
Een gepassioneerde Bill Wilkins van LDC | Foto: Niek Bennink


Creëer investeringsimpulsen
De remmende werking op de investeringen die de overheid heeft gecreëerd, dient te worden omgezet in impulsen die juist investeringen uitlokken. In East New York worden er ‘incentives’ gecreëerd die daaraan bijdragen. Door incentives te creëren kan het corporaties, maar ook marktpartijen aantrekkelijker gemaakt worden te investeren in minder profijtelijke onderdelen. Voorbeelden van incentives zijn het belonen van extra investeringen in verduurzaming van de bestaande voorraad, in eenzijdige wijken (‘opportunity zones’) of in kwalitatief hoogwaardige betaalbare woningen. Dit belonen kan door minder heffingen op te leggen aan corporaties of compenserende bouwmogelijkheden voor marktpartijen elders te bieden. Een andere manier is het krachtiger ondersteunen van lokale bewonersinitiatieven. Een systeem waarbij dergelijke initiatieven kunnen uitgroeien tot lokale non-profit organisaties, vraagt actie buiten de institutionele kaders. Lokale coöperaties zouden met hulp van grotere instituties kunnen worden ondersteund. Met het resultaat kan invulling worden geven aan die behoeften die voor verbinding kunnen zorgen in de wijk, zoals woningen en (zorg)voorzieningen die passen bij de schaal en samenstelling van de buurt.

Stimuleer krachtige communities
Illustratief voor de taakversmalling van de corporaties is de nauwkeurige beschrijving in de wet onder welke voorwaarden een buurtbarbeque mag worden gefinancierd. Daarmee lijken we in Nederland niet op de goede weg als het gaat om het ondersteunen van ‘initiatieven van onderop’. In East New York ontstonden initiatieven uit pure noodzaak, omdat de overheid onvoldoende bescherming bood.

Op basis van wat we gezien en gehoord hebben in East New York, kunnen we ons in ieder geval de volgende vragen stellen: hoe houden we zicht op mensen die geen gelijke kans hebben omdat ze zich in een concentratie van mensen met sociale problemen bevinden? Kunnen ze leunen op een sterke sociale infrastructuur? Kunnen we die repareren door te zorgen dat bewoners zich kunnen verenigen? Kan dat binnen de bestaande instituties of zijn nieuwe vormen nodig?

Nederland maakt verkeerde keuzes
De Nederlandse overheid creëert haar eigen redlining. Niet door het bewust ontnemen van rechten, maar door het indirect ontnemen van kansen. Zij doet dit door een stapeling van verkeerde keuzes, die leiden tot gescheiden wijken met een eenzijdige kansarme bevolking. Nederland heeft voorheen veel geïnvesteerd in zogeheten ‘krachtwijken’. Nu doet ze het tegenovergestelde en trekt ze er een dikke rode lijn omheen.

Cover: ”Housing activists in New York rallied We” (CC BY 2.0) by gerard_flynn

Dit is een ingekorte versie van het essay dat Niek Bennink schreef als deelnemer aan de module Urban Development International voor zijn opleiding tot MasterCity Developer (MCD)

Klik hier voor de volledige versie.

Auteur

Niek Bennink
Niek Bennink

Beleidsadviseur bij Wonion

Bekijk alle artikelen
Blijf op de hoogte