Participatie bij een grote verbouwing

De opgaven in de fysieke leefomgeving zijn talrijk, ze spelen op verschillende schaalniveaus en hangen – meer dan ooit – samen. De besluitvorming over de toekomst van de fysieke leefomgeving is daarbij niet eenduidig op één tafel belegd. Die toekomst is de uitkomst van (politieke) besluitvorming door tal van overheden, op tal van momenten. Dat gebeurt vaak in samenspraak met maatschappelijke en private partners met ieder een eigen rol en verantwoordelijkheid. Dat maakt het lastig participeren – voor wie dat wil.

Tegelijkertijd heeft participatie met de komst van de Omgevingswet onmiskenbaar aan belang en relevantie gewonnen. Er dient een zorgvuldig participatieproces te worden doorlopen, ongeacht of het initiatief voor een ontwikkeling of project nu van de overheid zelf of een private of maatschappelijke partner afkomstig is.

Het grote waarom

Participatie van burgers komt vaak pas op gang als er beleidsmatig al richting gegeven is. De discussie over ‘the big why’ – de grote waarom-vraag – is dan vaak al gevoerd aan de bestuurlijke tafels, waarop richtinggevende beslissingen zijn genomen. Dit voedt het gevoel bij burgers dat ‘de pap al gestort is’ (er is niets meer aan te doen) en inspraak en participatie een wassen neus zijn. Een concreet voorbeeld: voor de waterveiligheid geldt een wettelijke landelijke norm. De waterschappen staan aan de lat om die norm te realiseren, onder meer door het versterken van dijken.

In mijn vorige functie van dijkgraaf kreeg ik van bewoners – die zelf de dijk sterk genoeg vonden – regelmatig de vraag wie wanneer en op basis waarvan had besloten dat de schop in de grond moest (en vaak een stuk hoger gemaakt moest worden). Als ik dan antwoordde dat de wetgever dat jaren terug namens alle burgers van Nederland had besloten, leidde dat niet altijd tot een begripvolle reactie… Nu staan we aan de vooravond van wat ook wel de grote verbouwing van Nederland wordt genoemd. Er dringt zich een aantal dilemma’s op die – ook al zijn ze van alle tijden – vragen om kritische reflectie en verdieping: hoe participeren we over deze enorme operatie?

Participatie en representatie

Laten we wel wezen: dilemma’s bij participatie zijn er altijd geweest. Het meest klassieke dilemma raakt aan de vraag hoe de representatieve democratie zich verhoudt tot de participatieve insteek. Immers, zijn de arena’s met onze volksvertegenwoordigers niet bij uitstek de gremia waar de verschillende belangen op elkaar moeten worden betrokken? Het is toch daar tot er een democratische afweging wordt gekomen? Volgens sommigen ondermijnt de participatieve aanpak de representatieve democratie omdat deze daarmee aan betekenis inboet. Politieke partijen zouden zich hierdoor te veel op hun eigen achterban richten in plaats van boven het deelbelang uit te stijgen. Daar staat tegenover dat participatie mensen de gelegenheid biedt om hun kennis en ervaring in te brengen, voor draagvlak kan zorgen en maakt dat zij zich gehoord voelen of alternatieven aan kunnen dragen. Ook kunnen plannen er inhoudelijk beter en ‘rijker’ van worden. Kortom, een responsieve overheid verstaat zich ook tijdens de besluitvorming rondom beleid en/of projecten met de samenleving.

Met de emancipatie en democratisering van de samenleving is de discussie beslecht: participatie is niet meer weg te denken en is met de Omgevingswet simpelweg verplicht gesteld – klaar. Al blijft het uiteraard altijd aan de representatieve democratie om besluiten over welke ingreep dan ook te legitimeren en daarvoor middelen vrij te maken.

Naast dit klassieke overkoepelende dilemma spelen er nog meer. Deze dilemma’s raken vooral aan de vraag hoe recht kan worden gedaan aan de gelaagdheid en complexiteit van de grote verbouwing van Nederland. Deze landt namelijk uiteindelijk in concrete projecten die burgers en bedrijven direct in hun belang raken, het is onontkoombaar. Ik loop drie vraagstukken langs: de factor tijd, de organisatie van de beleidswereld en de impact van complexiteit.

Dilemma 1: tijdigheid en timing

De toegenomen complexiteit van besluitvorming over de fysieke leefomgeving leidt tot nieuwe inzichten rondom de zogeheten adaptieve planning, in combinatie met onzekerheid over thema’s als bijvoorbeeld de mate van klimaatverandering. De kern is daarbij dat we de toekomst niet ‘dichtmetselen’ maar onderweg de strategie kunnen bijstellen en nieuwe inzichten kunnen incorporeren. Zo voorkomen we dat we vroegtijdig een lock-in creëren, die de keuzevrijheid van toekomstige generaties onnodig beperkt. Het werken met een dergelijke vorm van planning is een continu proces waarbij niet altijd helder is op welk moment welke kennis op welke tafel tot een concreet (uitvoerings)besluit gaat leiden.

In zo’n cyclisch-iteratief proces is het daardoor lastig (zo niet onmogelijk) een volwaardig participatie-traject op te zetten. Want wie participeert waarover met wie? En op welk moment? Natuurlijk zijn er voorbeelden van tal van (prachtige) initiatieven met burgerpanels, een G1000 en een klimaatberaad. Zo bestaat de mogelijkheid voor burgers om hun stem te laten horen bij strategische beleidsvorming. Het daadwerkelijk participeren in een adaptief planningstraject is nog min of meer onontgonnen gebied. Terwijl deze trajecten vaak wel degelijk hun schaduw vooruitwerpen op de concrete besluiten van de toekomst. Kortom, hoe kan een betrokken burger in alle redelijkheid overzien waar hij of zij op welk moment moet en kan participeren?

Dilemma 2: sectoraal beleid versus één samenhangende leefomgeving

De beleidswereld is, mede onder invloed van politieke (deel)belangen, sectoraal georganiseerd. Gelijktijdig sluit die sectorale werkelijkheid maar zeer beperkt aan bij de wijze waarop burgers en bedrijven hun omgeving ervaren. Dat kan ertoe leiden dat burgers en bedrijven de overheid als verwarrend en fragmentarisch ervaren. De vraag is of we niet veel rigoureuzer moeten werken met burgerpanels op regionale schaal. Bewoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties vertalen dan vanuit hun blik op de omgeving de ambities en doelen in een richtinggevend kader. Daarbinnen worden de sectorale doelen nader geconcretiseerd. Natuurlijk zitten hier ook de nodige haken en ogen aan en zal nooit iedereen tijdig geïnformeerd en bereikt kunnen worden. Maar ten principale hebben burgers en bedrijven het recht (en daarmee de verantwoordelijkheid) om diepgaander te participeren dan nu vanuit de sectorale ‘systeemwereld’ mogelijk is.

Dilemma 3: complexiteit en de behoefte aan duidelijkheid

Onze samenleving is complexer dan ooit. We zijn onderdeel van een open wereldeconomie en ook in ons land gelden tal van internationale verdragen en Europese richtlijnen. Er zijn nog maar weinig experts die alle relevante wet- en regelgeving kunnen overzien en de dynamiek binnen de samenleving zelf is groot en ten dele onvoorspelbaar. Hoe lastiger het in deze complexiteit wordt om richting te geven en tot uitvoering te komen, wordt de behoefte bij velen aan duidelijkheid en tempo navenant groter. In dat verband wordt ook wel gesproken over de kloof tussen de bovengenoemde systeemwereld en de ‘leefwereld’ van de gewone burger. Waar de overheid zich doorgaans richt op principes als rechtmatigheid en doelmatigheid, richten burgers zich vaker op de onderliggende waarden en het perspectief.

De moed zou je haast in de schoenen zakken bij deze analyse. En ik geef toe: we zijn er nog lang niet. Maar tegelijkertijd is er ook hoop. Naast de genoemde burgerpanels en het klimaatberaad kennen we inmiddels bijvoorbeeld het ‘right to challenge’. Uit onderzoek blijkt dat heel veel burgers zich interesseren voor het Nederland van de toekomst en betrokken zijn bij een fenomeen als klimaatverandering. Ze vragen zich af wat dit voor hen en hun kinderen kan gaan betekenen. Zonder een oplossing of hét antwoord te willen geven, zet ik hierna een aantal ingrediënten op een rij die kunnen bijdragen aan een betere participatie (van wie dat wil) bij de grote verbouwing van Nederland.

Het eerste ingrediënt richt zich op de constatering dat veel ruimtelijke opgaven samen komen in voor bewoners en bedrijven vaak logische gebieden of regio’s. Dat kan een wijk, een dorp of een grotere regio zijn – afhankelijk natuurlijk van de opgave die op de agenda staat. De gebiedsgerichte aanpak die vervolgens tot stand komt, sluit ook aan bij de introductie door het (demissionaire) kabinet van het werken met een Regionale Investeringsagenda (RIA). Daarbij is het de ambitie om sectorale opgaven gebiedsgericht op elkaar te betrekken indien deze samenhangen. Alleen dan kan er immers met succes tot uitvoering worden gekomen.

Deze manier van plannen, waarbij niet elk antwoord direct gegeven kan worden, leent zich veel meer voor langdurige participatieprocessen. Daarbij kunnen burgers, maatschappelijke organisaties en bedrijven vroegtijdig mee praten en ideeën aanreiken over de eigen leefomgeving. Dus geen participatie over een afzonderlijke windmolen, maar over de vraag hoe de energiehuishouding van de toekomst er als geheel uitziet. Uiteraard blijft het ook bij gebiedsgerichte participatie zaak helder te zijn over de ambities en doelen, de kaders dan wel de beïnvloedbaarheid, de alternatieven en heel gericht te bedenken wie op welk moment aan zet zijn voor een besluit.

Zo’n gebiedsgerichte insteek valt prima te combineren met een beweging die in Nederland de afgelopen tijd al op gang is gekomen: het verder verkennen en experimenteren met bewonerspanels, burgerberaden of representatieve klankbordgroepen. Hier valt uiteraard veel meer over te zeggen, maar willen we leren dan zullen we ook moeten experimenteren.

Benader participatie vanuit waarden

Participatie mondt niet zelden uit in een gesprek over (individuele) belangen, in relatie tot een opgave of ambitie waar een overheid zich voor gesteld ziet. Van meer recente datum zien we echter een beweging waarbij participatie zich meer en meer richt op de waarden die voor bewoners van belang zijn. Wat vindt men belangrijk bij een besluit door de overheid over de omgeving, wat verwacht men, welke waarden dienen daarbij (transparant) gewogen te worden?

Een voorbeeld daarvan is de ParticipatieveWaardeEvaluatie (PWE). In Oost-Brabant is deze aanpak gehanteerd door de betrokken overheden, samen met de waterschappen Aa en Maas en De Dommel en het Deltaprogramma. Het doel was zicht te krijgen op de waarden van inwoners in Oost-Brabant bij de Hoogwater Aanpak in Brabant-Oost (HoWaBo). De bewoners mogen daarbij als het ware op de stoel van de verantwoordelijke bestuurders gaan zitten en aangeven aan welke waarden men hecht om tot uitvoering te komen.

Vele stapjes

Zo’n gebiedsgerichte insteek, gericht op waarden, is natuurlijk geen panacee. Wel kan zo’n insteek de representatieve democratie mogelijk bijstaan. De opdracht is namelijk niet simpel: in een complexe en onzekere wereld besluiten nemen die voor burgers en bedrijven te billijken en navolgbaar zijn. Niet omdat iedereen het met elkaar eens wordt, maar omdat recht wordt gedaan aan de onderliggende waarden die veel inwoners koesteren.

De grote verbouwing van Nederland is niet gebaseerd op een eenmalig groots en meeslepend besluit. Het is een proces van vele stapjes, dialoog, bijstelling, kleine en grotere besluiten en af en toe wellicht ook een stapje opzij of terug. Serieuze participatie over de grote verbouwing zal daarmee in balans moeten zijn, om zo het maatschappelijke hart te vormen van het traject van besluitvorming. Alleen zo kunnen we de grote transities waar Nederland voor staat daadwerkelijk samen vormgeven.