Rijnpark Arnhem: van oude spoorzone naar nieuwe stadswijk via een bouwclaim-light aanpak

Bedrijventerrein Rijnpark, onderdeel van Novex-gebied Spoorzone Arnhem-Oost met een woningbouwopgave van 12.000 woningen, staat aan de vooravond van een ingrijpende transformatie. Het monofunctionele werkgebied, waar nu nog enkele honderden bedrijven en twee grote spooremplacementen gevestigd zijn, wordt de komende jaren getransformeerd tot een gemengd stadsdeel met 7.000 woningen, 5.000 arbeidsplaatsen, voorzieningen en een groot stadspark. Door de groei van Arnhem is de vroegere randpositie van deze spoorzone onderdeel van het stedelijk weefsel geworden: als schakel tussen binnenstad en Arnhem-Oost. De keuze voor binnenstedelijke verdichting past in de bredere Nederlandse strategie om groei te realiseren zonder het landschap aan te tasten, maar brengt ook de nodige ruimtelijke puzzels en stevige uitvoeringsvragen met zich mee.

Dure ontwikkeling met veel risico’s

De ontwikkeling van Rijnpark is op zijn zachtst gezegd uitdagend: het betreft hoogbouw op een bestaand bedrijventerrein, een dure ontwikkeling met veel risico’s en een beperkte grondpositie van de gemeente. Tegelijkertijd is de beleidsagenda dat 40% van de woningen bestemd is voor sociale huur en 26% betaalbare koop. Dat maakt het programma ambitieus én financieel uitdagend.

De directe aanleiding voor de herontwikkeling was de acute woningbouwopgave waar Arnhem net als veel andere steden voor staat. De gemeente wil tot 2040 circa 16.000 (veelal betaalbare) woningen bouwen, waarvan het overgrote deel binnenstedelijk. Ruim de helft van deze opgave is voorzien in de Spoorzone Arnhem-Oost, het bredere ontwikkelgebied waar het Rijnpark deel van uitmaakt. Deze koers kreeg verdere legitimatie met de aanwijzing tot Novex-locatie, waarmee het Rijk het gebied bestempelde als prioritaire ontwikkelzone van nationaal belang voor de woningbouwopgave.

Een van de grootste ontwerp- en uitvoeringsvraagstukken in Rijnpark is de uitplaatsing van de emplacementen van ProRail en NS. Die spoorfuncties zijn belangrijk voor het landelijke spoorwegnet, maar nemen ruimte in die nodig is voor woningen en het beoogde Spoorpark. De kern van de aanpak is daarom niet simpelweg herbestemmen, maar het stapsgewijs herschikken van spoor en stad, zodat het treinverkeer kan blijven draaien terwijl de wijk groeit. Dit vraagstuk illustreert de complexiteit die heeft geleid tot fasering in twee stappen. Fase 1 (2025–2035) richt zich op Rijnpark-Noordwest; het gebied dat gedomineerd wordt door het ProRail-emplacement en het expeditieknooppunt van PostNL (knooppunt voor sortering en doorvoer). Fase 2 (2030–2040) richt zich op het zuidoosten, waar het NS-emplacement ligt. In fase 1 en 2 worden elk 3500 woningen gerealiseerd, het aantal arbeidsplaatsen is verdeeld naar 1350 in fase 1 en 3650 in fase 2. In het plan is vastgelegd dat fase 1 zelfstandig moet kunnen functioneren en dat fase 2 kan aansluiten zonder tussenstappen die het uiteindelijke stedenbouwkundige beeld in de weg staan.

Niet in één keer transformeren

De fasering is ruimtelijk en organisatorisch ingegeven en is het resultaat van gesprekken met lokale partijen, haalbaarheidsstudies en het algemene besef dat een gebied van 70 hectare niet in één keer te transformeren valt. Fase 1 is inmiddels een stadium verder uitgewerkt, met hoofdlijnenakkoorden met marktpartijen en corporaties waarbij momenteel wordt toegewerkt naar een samenwerkingsovereenkomst – gericht op start bouw in 2028. In november 2025 heeft het college van B&W van Arnhem voorlopig voorkeursrecht gevestigd op fase 2 en het voorkeursrecht in fase 1 verlengd met de vaststelling van het Omgevingsprogramma. De gemeente gaat in 2026 met eigenaren in fase 2 in gesprek om de planontwikkeling op te starten en de strategie en fasering nader te bepalen. Zo worden in fase 2 straks de lessen uit de eerste fase benut. Een belangrijke uitdaging hierbij is de tijdige verhuizing van bedrijven, mede door in fase 2 het oostelijk deel van het gebied te intensiveren voor bedrijvigheid.

De gekozen fasering ordent niet alleen de uitvoering, maar ook de governance. In gesprekken tussen gemeente, grondeigenaren, marktpartijen en corporaties kwam voor fase 1 een bouwclaimaanpak als passend naar voren. De aanpak in fase 2 ligt nog open. De ervaring die wordt opgedaan in deze eerste fase zal richting bieden voor het organiseren van de sturing in de tweede fase.

In Rijnpark wordt een ‘bouwclaim-light’ model toegepast. Dit sluit aan bij het klassieke bouwclaimmodel, waarin de gemeente de grondexploitatie en ruimtelijke regie voert, terwijl grondeigenaren hun percelen inbrengen en later het recht behouden om kavels te verwerven voor ontwikkeling (bouwclaims). Het ‘light’ karakter zit in de manier waarop grondposities en rechten worden georganiseerd. In plaats van directe grondoverdracht aan het begin van het proces, worden grondposities gefaseerd en selectief geleverd aan de gemeente, die het gebied bouwrijp maakt en uitgeefbare kavels definieert. Deze kavels worden vervolgens tegen marktconforme voorwaarden aangeboden aan de betrokken eigenaren en ontwikkelende partijen, in plaats van vooraf toegekende bouwclaims met vaste afnameverplichtingen. Dit creëert een flexibeler en minder kapitaalintensief proces voor de partners, terwijl de gemeente de inhoudelijke en programmatische regie behoudt. Het model combineert daarmee publieke sturing, programmatische consistentie en lagere instaprisico’s voor marktpartijen. De gemeente hanteert voor bepaling van de grondprijzen bij uitgifte van bouwrijpe grond de ‘Nota grondprijzen 2025’: als uitgangspunt geldt dat de grondprijs ‘marktconform’ moet zijn en in principe residueel wordt bepaald – dat wil zeggen: de waarde van de grond wordt berekend op basis van de verwachte opbrengst van het vastgoed minus de kosten van realisatie.

Publieke regie

De overwegingen die aan de keuze voor dit PPS-model ten grondslag liggen zijn meerledig. Ten eerste wil de gemeente tempo houden in de ontwikkeling. Door de fasering en uitgifte centraal te organiseren kan de gemeente de voortgang bewaken.

Ten tweede is er sprake van een publieke onrendabele top: de uitplaatsing van emplacementen en de herstructurering vragen forse publieke investeringen, terwijl een groot deel van het woonprogramma betaalbaar is en dus minder opbrengst genereert. Dat vergroot de behoefte aan publieke regie. Daarom voert de gemeente een volledig publieke grondexploitatie (en bijvoorbeeld geen 50/50 joint-venture). Grondeigenaren brengen hun posities gefaseerd in en ontvangen bouwclaims die zij op het juiste moment kunnen verzilveren. Zo worden hoge voorinvesteringen in de Grex vermeden (het worden eerder ‘wasbakjes’ dan de zogenoemde ‘badkuip’), blijft het gebied functioneren en krijgen bedrijven tijdig zicht op wanneer zij aan de beurt zijn.

Ten derde speelt actieve grondpolitiek een rol: het vestigen van het voorkeursrecht op fase 1-deel (maart 2023) markeerde dat de gemeente Arnhem de regie wilde nemen, terwijl de eigen gemeentelijke grondpositie op dat moment nog beperkt was. Door de gronden aan te kopen van eigenaren die niet willen participeren in de gebiedsontwikkeling en bouwclaimafspraken te maken met de eigenaren die wel participeren verkrijgt de gemeente regie op het gebied. Met de deelnemende eigenaren worden in de samenwerkingsovereenkomst de bouwrechten toegekend naar rato van de omvang van de grondposities.

Tot slot is bewust gekozen voor een ‘best for project’-principe: de planvorming houdt geen rekening met de bestaande kadastrale grenzen. Binnen een fase maken de betrokken eigenaren onderling afspraken wie welk bouwveld oppakt en worden met de corporaties afspraken gemaakt over de ontwikkeling van het sociale deel. De gemeente zorgt voor het tijdig bouw- en woonrijp maken van de grond en borging van de publieke doelen. Het door-exploiteren van bestaand vastgoed in de tussenliggende jaren blijft bij de markt – de partijen die daar het meest in thuis zijn. Deze taakverdeling verdeelt lusten en lasten en houdt tempo zonder overhaast tot uitplaatsing van bedrijven te moeten overgaan.

De ontwikkelstrategie en het samenwerkingsmodel is in de loop van 2024 en 2025 stapsgewijs tot stand gekomen in nauw overleg tussen gemeente, marktpartijen en corporaties. Tijdens dat proces groeide de samenwerking en het wederzijds vertrouwen. De sterke samenwerking die de participerende grondeigenaren met elkaar hebben gevormd onder leiding van de partijen met de grootste grondposities vormde hierin een belangrijke succesfactor. Ook de gezamenlijke keuze van gemeente, marktpartijen en corporaties voor de inzet van onafhankelijke adviseurs en procesbegeleiders helpt daarbij om tempo te maken.

Woningcorporaties centraal

In Rijnpark spelen de woningcorporaties (Vivare, Volkshuisvesting Arnhem, Portaal) een centrale rol, mede dankzij een langdurig opgebouwde samenwerkingscultuur tussen de corporaties en de ambtelijke én bestuurlijke top. Vooral het consequent nakomen van afspraken heeft zichtbaar bijgedragen aan het wederzijdse vertrouwen tussen deze partijen.

Naast de inhoudelijke opgaven vormt deze context van vertrouwen en samenwerking een belangrijke basis onder het bestuurlijk gekozen sociale programma. In Rijnpark is gekozen voor 40 procent sociaal, binnen een totaalprogramma waarin ongeveer twee derde van de woningen betaalbaar moet zijn. De corporaties nemen structureel verantwoordelijkheid voor de 40 procent sociale woningbouw, krijgen kavels tegen sociale grondprijzen voor de realisatie van sociale woningbouw (70 procent), en nemen daarnaast, waar passend, ook turn-key woningen van marktpartijen af (30 procent). Hiermee staat betaalbaarheid centraal in het hart van de gebiedsontwikkeling, waar corporaties als volwaardige partners aan tafel zitten.

De corporaties werken zeer nauw samen als een eenheid, en spreken zoveel mogelijk met één mond. Zo is bijvoorbeeld afgesproken dat bij elk belangrijk overleg twee van de drie corporaties vertegenwoordigd zijn. Onderling wisselen zij kennis en competenties uit, en gezamenlijk nemen zij een sterke positie in binnen de gebiedsontwikkeling. De gemeente heeft deze samenwerking en de grote rol van de corporaties actief ondersteund: wethouder Paul Smeulders heeft veel vertrouwen in de corporaties en zet zich actief in om hen effectief in positie te brengen. De woningcorporaties zijn als het ware via een ‘rode loper’ het gebied binnengehaald. Voor derden van buitenaf lijkt de grote rol van de corporaties in deze gebiedsontwikkeling uitzonderlijk – en dat is hij ook – maar deze past volledig bij de Arnhemse politieke context en de beleidsuitgangspunten van de stad.

Het ambitieuze aandeel sociaal zorgt voor een grotere onrendabele top. Deze wordt bewust gedekt door gemeentelijke middelen: een keuze die aansluit bij de Arnhemse politieke koers, waarin het realiseren van voldoende betaalbare woningen als een kernopgave wordt gezien. Rijnpark toont zo een PPS-variant waarin publieke regie, complementariteit tussen corporaties en marktpartijen, (financiële) gemeentelijke commitment aan sociale woningbouw, en gefaseerde sturing in grond en ontwikkeling gezamenlijk bijdragen aan de uitvoerbaarheid van een hoog aandeel betaalbare woningbouw in een complexe stedelijke transformatie.

Financiering: een puzzel

Rijnpark maakt deel uit van de bredere ontwikkeling van Spoorzone Arnhem-Oost. In het grotere geheel zijn aanzienlijke investeringen nodig in sanering, infrastructuur en bedrijfsverplaatsing, die ruimschoots hoger liggen dan de directe opbrengsten uit grondverkoop. Met andere woorden: er is sprake van een negatieve grondexploitatie. Voor de gehele Spoorzone heeft de gemeente Arnhem een investering van ongeveer 250 miljoen geraamd. Een belangrijk onderdeel voor de financiering is de rijksbijdrage: het Rijk heeft in 2022 ruim 135 miljoen beschikbaar gesteld voor de Spoorzone Arnhem-Oost, waarvan ruim 100 miljoen specifiek voor Rijnpark. Voor fase 2 heeft de gemeente in 2025 opnieuw een aanvraag bij het Rijk gedaan voor de zogeheten WoMo (woningbouw en mobiliteit)- en Wokt (woningbouw op korte termijn)-middelen. In november 2025 verwacht de gemeente hierover uitsluitsel te krijgen van het Rijk.

De financiering kent een gemengde aanpak: publieke middelen (gemeente, provincie en Rijk) worden aangevuld met substantiële investeringen van corporaties en private inzet (grondposities, ontwikkelcapaciteit, realisatie). In de rolverdeling stuurt de gemeente op planologie en gebiedsinfrastructuur, nemen corporaties het voortouw in de sociale woningbouw en leveren marktpartijen grondinbreng, kavelontwikkeling en woningrealisatie. Dit gebeurt binnen de logica van een bouwclaimmodel, waarvan de exacte afspraken over risico- en opbrengstverdeling (nog) niet volledig openbaar zijn.

Democratische sturing

De ontwikkeling van Rijnpark illustreert ook hoe democratische legitimiteit kan samengaan met de flexibiliteit die complexe gebiedsontwikkeling vereist. De gemeenteraad van Arnhem heeft in verschillende fasen de hoofdlijnen bepaald, te beginnen met de startnotitie in mei 2023. Vervolgens werd de gebiedsvisie in juli 2024 vastgesteld, en later dat jaar werd de gebiedsexploitatie goedgekeurd. Deze documenten vormen de basis voor het ruimtelijk raamwerk en de financiële haalbaarheid van het project. Parallel daaraan organiseert het college vertrouwelijke werksessies waarin raadsleden breder worden meegenomen dan op formele besluitmomenten: van grondeigendom en lobby richting het Rijk tot lopende onderhandelingen met partners. Zo blijft de raad inhoudelijk dichtbij, zonder dat de onderhandelingspositie van de gemeente onnodig onder druk komt.

Tegelijkertijd speelt de uitdaging van de bestaande bedrijven in het gebied. Rijnpark als geheel huisvest momenteel honderden ondernemers die deels zullen moeten verhuizen om plaats te maken voor woningbouw. De gemeente en grondeigenaren in fase 1 ontwikkelen hiervoor momenteel een transformatieplan dat in 2026 wordt vastgesteld, waarin wordt gekeken welke bedrijven kunnen terugkeren in de nieuwe wijk, welke elders een plek krijgen, en hoe deze transities zo soepel mogelijk kunnen verlopen. Een belangrijke overweging is in hoeverre bedrijven, gelet op hun milieucategorie, mengbaar zijn met wonen en daarmee in principe kunnen blijven, of – indien niet mengbaar – verplaatst moeten worden. Voor fase 2 wordt op termijn ook een dergelijk plan gemaakt in samenwerking met de eigenaren en ondernemers. Richting bewoners en ondernemers is gekozen voor intensieve participatie, met informatiebijeenkomsten, een actieve meedenkgroep en themasessies over onderwerpen als mobiliteit, groen en veiligheid. In het participatietraject ligt de publieke participatie bij de gemeente. Coproductie, het samen uitwerken van plannen, vindt dichter bij de corporaties en de marktpartijen plaats. Deze aanpak kost tijd en energie, maar moet het noodzakelijke draagvlak creëren.

Lessen van Rijnpark

Rijnpark in Arnhem laat zien hoe grootschalige binnenstedelijke ontwikkeling vorm kan krijgen met klassieke instrumenten, zoals het bouwclaimmodel uit de Vinex-periode. Dit model berust op een duidelijke verdeling van rollen en verantwoordelijkheden: de gemeente stuurt op grondexploitatie en fasering, terwijl private partijen kavels ontwikkelen tegen marktconforme voorwaarden. In Rijnpark is gekozen voor een lichte, gefaseerde toepassing: grondposities worden niet in één keer overgenomen, maar stapsgewijs omgezet in uitgeefbare kavels zodra ontwikkeling ruimtelijk, financieel en organisatorisch logisch is. Dit zorgt voor overzicht in eigendom, beheersbare risico’s en een gestructureerde verdeling van kosten en opbrengsten.

Dat deze variant als werkbaar wordt gezien, hangt samen met de gemeentelijke ambitie om actief te sturen, met de inzet van instrumenten die handelingsruimte creëren. Het voorkeursrecht maakt gerichte verwerving mogelijk waar dat nodig is, zonder het gebied op slot te zetten. Daarnaast wordt betaalbaarheid verankerd door het sociale aandeel te verbinden met grondprijzen, ontwikkelrechten en rolverdeling. De scheiding tussen grondexploitatie (Grex) en vastgoedexploitatie (Vex) maakt dat operationeel: de gemeente investeert en stuurt in het publieke domein en hanteert onder meer sociale grondprijzen, terwijl corporaties en marktpartijen binnen die kaders de kavels ontwikkelen.

Even bepalend is de manier van samenwerken. In Arnhem lijkt zich geleidelijk een gezamenlijk opgebouwde samenwerkingscultuur te hebben ontwikkeld, mede dankzij publieke borging, waarin afspraken doorgaans worden nagekomen en informatie tijdig en voorspelbaar wordt gedeeld. Tussen gemeente, corporaties en private partijen is het vertrouwen stap voor stap gegroeid via frequente afstemming, heldere en waar mogelijk stabiele spelregels rond een publieke Grex en voorspelbare uitgifte- en prijscondities, evenals het ‘best for project’ principe, waarbij eigenaren onderling afstemmen wie welk bouwveld oppakt en door-exploitatie in principe mogelijk blijft tot een deelgebied aan de beurt is. In deze context blijkt het vroegtijdig betrekken van partijen belangrijk: wanneer partijen vooral achteraf op reeds vergevorderde keuzes moeten reageren, kan dat de relationele belasting vergroten en de afstemming onder druk zetten. Binnen deze constellatie zijn de corporaties, in lijn met lokale beleidsuitgangspunten, gepositioneerd als structurele dragers van betaalbaarheid, terwijl marktpartijen hun ontwikkelkracht vooral gericht inzetten binnen de afgesproken kaders.

Werkbaar perspectief

Rijnpark laat daarmee zien dat een gefaseerde bouwclaim-aanpak in een complexe binnenstedelijke context een werkbaar perspectief kan bieden. Dit betekent niet dat het in elke opgave de meest passende vorm is, maar wel dat deze variant een relevante inspiratiebron kan zijn voor andere gebiedsontwikkelingen.