Onderzoek Ook de Achterhoek maakt deel uit van het Randland van Nederland waar bevolkingskrimp optreedt. Tien jaar geleden werd hier een regionale samenwerking opgetuigd om de gevolgen van krimp zo goed mogelijk te begeleiden – aangezien tegenhouden niet werkt. Onderzoeker en promovenda Janneke Rutgers legde de aanpak onder het vergrootglas. En laat zien hoe het goed regelen van de samenwerking juist averechts kan uitpakken.
In mijn proefschrift onderzocht ik op basis van interviews, observaties, documentstudie en de Delphi-studie de ontwikkeling van regionale publiek-private samenwerkingsverbanden – zogenoemde regionale regimes – in krimpgebieden in Nederland. Ook de Achterhoek nam ik hierin mee. Onder de slagzin ‘Samen d’ran!’ trokken ruim tien jaar geleden het Achterhoekse bedrijfsleven, de maatschappelijke organisaties en de acht Achterhoekse gemeenten ten strijde om de gevolgen van krimp zo goed mogelijk te begeleiden en samen te werken aan een krachtige regio. Denk daarbij aan samenwerking om te komen tot een passende woningmarkt, tot regionaal-economische vitaliteit en het inrichten van een toekomstbestendig voorzieningenniveau.
Lokale concurrentie
Hoewel landelijk gezien de Nederlandse bevolking groeit, nam de afgelopen jaren het inwonersaantal in een op de zes gemeenten af. Regionale samenwerking wordt in veel Nederlandse regio’s gezien als een manier om demografische krimp zo goed mogelijk te begeleiden. De ratio daarvoor is dat onnodige lokale onderlinge concurrentie hiermee wordt voorkomen. Bovendien manifesteren veel opgaven zich steeds meer op bovenlokaal schaalniveau. Zij vragen dus om een regionale aanpak die aansluit bij het regionaal systeem van ons dagelijks leven (we werken en recreëren steeds meer op regionaal schaalniveau).
Als het op regionale samenwerking aankomt, in welke vorm dan ook, is het dan ook de kunst om te blijven terugkeren naar het ‘waarom’ van de samenwerking
In 2008 leidt de kredietcrisis ertoe dat Achterhoekse ondernemers, overheden en maatschappelijke organisaties zich realiseren dat ze elkaar nodig hebben om de economische toekomst van de regio zeker te stellen. Ze verenigen zich in 2009 als het ‘Stormberaad’ en presenteren het ‘Aanvalsplan’. De samenwerkende partijen stellen in 2011 een nieuwe samenwerkingsagenda op: ‘Achterhoek Agenda 2020’. De aanpak van demografische krimp is hierin een van de hoofdopgaven.
Meer focus
Maar liefst 150 partijen – overheden, maatschappelijke organisaties en het Achterhoekse bedrijfsleven – in de regio tekenen het convenant. In 2014 wordt de strategische agenda vertaald in een Uitvoeringsagenda. Deze uitvoeringsagenda is minder formeel en meer gericht op uitvoering van projecten. In 2016 brengt de coalitie focus aan en presenteert deze Uitvoeringsagenda 2.0. Het accent komt te liggen op de economische focus: Smart Industry.
De regionale samenwerking in de Achterhoek startte destijds op basis van vertrouwen en wederzijds respect voor ieders rol en verantwoordelijkheden. Niettemin rezen gaandeweg vraagtekens bij de uitvoeringskracht. De voortgang werd kritisch en er ontstonden strubbelingen: het ‘elan van de samenwerking in de regio ebde weg’. Hoe kan het dat de door vele partijen zo gewenste samenwerking toch onderling ook zoveel ergernissen en frustraties opleverde? Wat speelt zoal binnen zo’n informeel publiekprivaat samenwerkingsverband en hoe volgen ontwikkelingen elkaar op?
Paradox
Het is van belang om hier meer grip op te krijgen. Mijn belangrijkste conclusie is dat het publiek-private regionale samenwerkingsverband in de Achterhoek te maken kreeg met de paradox van regionale samenwerking. Deze paradox – ofwel ogenschijnlijke tegenstelling – luidt als volgt: samenwerking goed geregeld, urgentie krimpaanpak ontregeld. De paradox treedt op bij een gezamenlijke aanpak van krimp, die vervolgens in een krimpagenda wordt vertaald.
Steeds formeler
In de Achterhoek ging de samenwerking aanvankelijk informeel van start met het genoemde ‘Stormberaad’. De deelnemende partijen slaagden erin de krimpaanpak te agenderen. Langzaam zeker verschoot de aanpak echter van kleur. Gemeenteraden kwamen eraan te pas, convenanten werden getekend en de structuur van de samenwerking werd formeel vastgelegd. Het samenwerkingsverband bereikte volgens de coalitiepartijen echter te langzaam resultaten, waardoor steeds discussie over de formelere structuur van samenwerken de kop opstak.
Hoe kan het dat de door vele partijen zo gewenste samenwerking toch onderling ook zoveel ergernissen en frustraties opleverde?
Deze discussies leidden ertoe dat het op een gegeven moment meer om het ‘hoe’ dan om het ‘waarom’ van de samenwerking ging. Hierdoor ging de ‘fut’ eruit. Regionale samenwerking startte dus informeel met een urgentie voor een krimpagenda, maar door de formalisering in de loop van de tijd verdween de krimpagenda juist naar de achtergrond. Hiermee liep de energie bij samenwerkingspartners weg. Zo ontstond de paradox: samenwerking goed geregeld, urgentie krimpaanpak ontregeld.
Minder urgentie
Hoe kunnen we het optreden van deze paradox verklaren? Een eerste oorzaak is dat samenwerkingsagenda’s rondom krimp veel complexiteit met zich mee brengen. Ze kennen een ‘brede’ opzet met veel verschillende thema’s: leefbaarheid, bereikbaarheid, economie, onderwijs, buitengebied, voorzieningen, wonen en zorg. Dit komt omdat demografische krimp op al deze thema’s invloed heeft. Ook speelt mee dat in de Achterhoek alle betrokken partijen hun eigen wensen inbrachten.
Verdelen van verlies
Een tweede verklaring voor de paradox is dat (onderdelen van) de samenwerkingsagenda’s werden benaderd als verdelingsvraagstukken. Deze vraagstukken zorgden voor een spanningsveld van lokale en regionale belangen: ze werden ervaren als het verdelen van verlies (minder voorzieningen bijvoorbeeld) in plaats van het delen in winst. Hierdoor was het creëren van draagvlak voor het regionale regime onder gemeenteraden niet altijd makkelijk en stuitten de samenwerkende partijen in de Achterhoek op het zogenoemde ‘regionale gat’.
Een derde verklaring ligt in de substantiële financiële ondersteuning (subsidie) vanuit provinciale en nationale overheden. Dit geld zorgde voor een gevoel van waardering bij de samenwerkende partijen en betekende extra investeringsbudget voor de uitvoering van de agenda. Anderzijds zette deze waardering de samenwerking en de verhoudingen binnen de coalitie extra onder druk. Ook de toegekende subsidie moest namelijk verdeeld worden. Een vierde verklaring voor de paradox betrof de uitvoering van de samenwerkingsagenda’s. Door formalisering belandde de uitvoering voor een groot deel bij de ambtelijke projectbureaus van de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Hierdoor stond de uitvoering verder af van de andere niet-overheidscoalitiepartijen, wat uiteindelijk leidde tot minder directe betrokkenheid vanuit de coalitiepartijen.
Meer focus
Informele samenwerking doet de urgentie voor een krimpagenda toenemen. Tegelijkertijd kan ,formalisering bij de uitvoering de krimpopgave juist naar de achtergrond verschuiven. Dan rijst de vraag: is regionale samenwerking wel de panacee bij demografische krimp? In de Achterhoek ging men niet bij de pakken neerzitten. De partijen zochten naar nieuwe inhoudelijke perspectieven om de paradox te overkomen, weer hernieuwde energie in het regime te krijgen en vooruitgang te boeken. De brede krimpagenda’s ‘versmalden’: er kwam meer focus binnen de samenwerkingsagenda in de richting van economische toekomstkracht. In de Achterhoek kreeg dit vorm in een nieuwe agenda: Smart Industry.
Elkaar vasthouden
De versmalling van de agenda, de focus op economische thema’s en de zoektocht naar nieuwe perspectieven op krimp spelen ook in andere Nederlandse krimpregio’s. Opvallend is dat de paradox niet het einde van de regionale samenwerking in de Achterhoek betekende. De agenda veranderde en de samenwerkingsstructuur ook, maar de partijen in de coalitie bleven elkaar vasthouden. Ze realiseerden zich dat ze elkaar nodig hadden, vanauit het besef dat overheden an sich slechts een beperkt antwoord kunnen geven op krimpvraagstukken. Samenwerking met andere actoren is en blijft daarom altijd nodig.
Ga door met samenwerken
Kijkend naar de toekomst blijft een keuze voor regionale samenwerkingsverbanden aannemelijk. Ook voor regio’s waar bevolkingsdaling nu niet of minder speelt. Het past bij de huidige tijd waarin regionalisering steeds meer terrein wint. De regio is een belangrijk schaalniveau waarop we ons leven en andere belangrijke zaken organiseren – en ons beleid op afstemmen. Denk alleen al aan de Regionale Energie Strategieën, Regiodeals, Woningmarktregio’s en Regionale Omgevingsvisies. Vaak zijn dit regionale agenda’s waarin – net als in krimpregio’s – ook bepaalde verdelingsvraagstukken spelen. Als het op regionale samenwerking aankomt, in welke vorm dan ook, is het wel steeds de kunst om te blijven terugkeren naar het ‘waarom’ van de samenwerking. Het gaat bijvoorbeeld om het zorgen voor een passende woningmarkt, regionaal-economische vitaliteit of het inrichten van een toekomstbestendig voorzieningenniveau.
Stel inhoud en vorm boven structuur en formalisering
Vasthouden aan het ‘waarom’ is van groot belang om de geloofwaardigheid van regionale samenwerking te behouden en de paradox ervan te boven te komen – of hier in ieder geval zo goed mogelijk mee om te gaan. Dat betekent, ondanks de soms stevige interne dynamiek: blijf de inhoud en ambitie boven structuur- en formaliseringsdiscussies stellen. Hiervoor doe ik de volgende aanbevelingen:
- Beperk zoveel mogelijk de verdelingsvraagstukken, bijvoorbeeld over de aantallen nieuw te bouwen woningen of ‘hoeveel Rijkssubsidie krijgt elke partij’. Richt de blik vooral op toekomstkracht en een gezamenlijk wenkend perspectief.
- Investeer in het regionale team door elkaars taal te leren spreken en elkaar informeel te ontmoeten. Het kan eenvoudig; ga met elkaar op pad op werkbezoek of ga samen dineren na een vergadering. Of zoals een van de geïnterviewden tegen me zei: “De chemie zit hem in de mensen die er altijd zijn”.
- Maak van de regio een ‘politieke gemeenschap’ en neem daarmee democratische legitimatie zeer serieus. De Achterhoek kent bijvoorbeeld inmiddels een regionale ‘Achterhoek Raad’.
- Zorg dat de bijeengebrachte middelen in verhouding zijn, volg het principe ‘iedereen draagt bij’. Dit bevordert de blijvende betrokkenheid van alle coalitiepartijen en zorgt ervoor dat te grote eenmalige subsidiepotten geen nieuwe verdelingsvraagstukken opleveren.
Het volledige proefschrift ‘Van Panacee tot paradox’ van Janneke Rutgers is te hier te lezen.
Cover: ‘Luchtfoto Achterhoek’ door Lars van Mulligen (bron: shutterstock.com)
Wilt u reageren op dit artikel of een gastbijdrage voor Gebiedsontwikkeling.nu schrijven over een ander onderwerp? Bekijk dan hier de mogelijkheden.
Door Janneke Rutgers
Janneke Rutgers werkt als onderzoeker en stedenbouwkundige bij RUIMTEVOLK.
