Vijf lessen om door te pakken op de bekostiging van infrastructuur

In een recente brief aan de Tweede Kamer zetten ministers Tieman (Infrastructuur en Waterstaat) en Keijzer (Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening) uiteen waarom en hoe er in Nederland door de Rijksoverheid op bereikbaarheid moet worden gestuurd. De inhoud resoneert met pleidooien uit de gebiedsontwikkelingspraktijk om de infrastructuur in Nederland van perspectief en een structurele bekostiging te voorzien. Overheden, maar ook ontwikkelaars, bedrijfsleven en particulieren moeten hieraan een bijdrage moeten leveren. De vraag van koningsaard: gaat een volgend kabinet hier eindelijk op doorpakken? Tijdens een recente werksessie van het netwerk tussen de grote steden, marktpartijen en adviseurs in gebiedsontwikkeling (genaamd Holland Metropole) stond één punt centraal in het gesprek: zonder gerichte investeringen in infrastructuur voor energie, klimaat en mobiliteit stokt de ontsluiting van grote woningbouwopgaven in ons land.

Geen quick fix

Tegelijkertijd met deze conclusie werd evenwel duidelijk dat het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat het vooralsnog met krappe budgetten moet doen, voor een forse vervangings‑ en renovatieopgave. Veel infrastructuur uit de jaren 60 van de vorige eeuw – de tijd dat Nederland weder werd opgebouwd – nadert namelijk het einde van de technische levensduur. We staan voor de grote ‘ombouw’ van Nederland maar is daar afdoende geld voor beschikbaar? Tijdens een toelichting van het ministerie tijdens de werksessie werd lang stilgestaan bij de budgettaire opbouw van het Mobiliteitsfonds, de pot met geld waaruit infrastructuur moet worden onderhouden én aangelegd. Voor aanleg van mobiliteitsprojecten loopt het budget na 2030 – door de impuls van 7,5 miljard in de afgelopen jaren – steeds verder terug (zie onderstaande grafiek). De structurele investeringsruimte die daarboven nog bestaat, is zeer beperkt en onzeker. TLN, Bouwend Nederland en ANWB waarschuwden deze zomer dat het fonds stilletjes steeds meer wordt “leeggeroofd”.

De probleemanalyse is snel gemaakt. Grote woningbouwgebieden zullen ook (en vooral) met openbaar vervoer ontsloten moeten worden, maar de hoogwaardige lijnen die hiervoor nodig zijn kunnen niet of slechts zeer ten dele uit het mobiliteitsfonds worden bekostigd. Daarom verkent het ministerie methoden om een zogenoemde alternatieve bekostiging te bewerkstellingen: het creëren van geldbronnen, anders dan de staatskas, voor het afbetalen van investeringen in publieke infrastructuur. Uit internationaal vergelijkend onderzoek dat het ministerie in samenwerking met de Stichting Kennis Gebiedsontwikkeling en TU Delft liet uitvoeren, is gebleken dit hiervoor geen quick fix bestaat. Het ontwerpen en implementeren van alternatieve bekostiging is een geleidelijk traject, vooral omdat het (kleine) wetsaanpassingen behoeft. Ook moet er draagvlak voor worden georganiseerd bij de zogenoemde ‘baathebbers’ – de partijen die van de infrastructuur profiteren.

Begin met concrete projecten

Het goede nieuws: we zijn in Nederland al enige jaren met alternatieve bekostiging bezig en de kaders hiervoor zijn al aan het schuiven. Zo zijn er grote vrijwillige bijdragen toegezegd voor infrastructuur en sociale woningbouw door het bedrijfsleven in de regio Brainport Eindhoven als onderdeel van de Beethovendeal. De grondeigenaren in de polder Rijnenburg willen wel 200 miljoen euro bijdragen aan de aanleg van de Merwede-tramlijn, zo maakten zij deze zomer bekend.

Ervaringen uit het buitenland met het invoeren van alternatieve bekostiging laten zien: begin met concrete projecten waar al draagvlak voor bestaat bij investerende partijen. In Nederland zijn dat met name projecten rond klimaatadaptatie en (de kwaliteit van) openbare ruimte, maar projecten op het terrein van energie, groen en mobiliteit komen inmiddels steeds vaker in beeld. Ontwikkel vervolgens samen met ‘baathebbers’ de afspraken en eventuele instrumenten die nodig zijn om free riders te voorkomen en toets deze op voldoende draagvlak. Ondersteun daarvoor netwerken en intermediairs die de dialoog stimuleren tussen overheid, bedrijfsleven en maatschappelijke partners over de gewenste projecten en noodzakelijke bijdragen. En vraag het Rijk om partnerschap, onder meer door Rijksbijdragen voorwaardelijk te stellen. Zij kan er ook voor zorgen dat herhaling en opschaling van alternatieve bekostigingsmethoden kan worden gestimuleerd en de werking ervan kan worden gemonitord.

Rijnenburg als voorbeeld

De gemeente Utrecht en de ontwikkelende belegger Amvest gingen tijdens de werksessie van Holland Metropole gezamenlijk dieper in op de situatie in de genoemde polder Rijnenburg. Daaruit werd duidelijk hoezeer de bereikbaarheid van de regio Utrecht onder druk staat en de ontwikkelingen hier dus in belangrijke mate afhangen van de aanleg van openbaar vervoer. Drie werkgroepen met een diversiteit aan experts en belanghebbenden zochten vervolgens naar een narratief om de kennis en besluitvorming rond de bekostiging voor infrastructuur in Nederland – onder andere door een volgend kabinet – te bevorderen. Daaruit volgde een vijftal interessante lessen:

1 Durf te kiezen

Of het nu komt door een schaarste aan financiële middelen of – zoals terecht in de recente kamerbrief wordt uitgewerkt – een gebrek aan capaciteit bij alle partijen in de keten: er zal gekozen en gepland moeten worden welke infrastructuur noodzakelijk is en wanneer deze zal worden gerealiseerd. Lokale overheden moeten daarbij richting het Rijk toegeven dat kleinere projecten (op termijn) ook gaan lukken zonder hulp. Samenwerking en (financiële) hulp van het Rijk is en blijft nodig bij de grote projecten, niet bij de kleintjes.

2 Maak lopende projecten af

Terwijl er gewerkt wordt aan een structurele (alternatieve) bekostiging van nieuwe infraprojecten is het zaak om incidentele (impuls)gelden te gebruiken om bestaande projecten af te maken. Start niet alleen een procedure naar een nieuw project, maar ga dóór waar de voorgangers bleven om bestaande plannen tot uitvoering te brengen. Voor zowel de woningbouw als het economisch klimaat is een langjarige visie en consistentie nodig. De brede infrastructuur is bij uitstek een lange termijn opgave die vertrouwen moet uitstralen. Als overheden langjarige zekerheid kunnen bieden op de ontwikkeling van infrastructuur kan met marktpartijen gemakkelijker worden gesproken over bijdragen, risico en rendement.

3 Werk het scenario ‘niets doen’ uit

De urgentie van de opgave rond bereikbaarheid moet in Nederland breder en dieper worden gevoeld. Infrastructuur is de motor voor woningbouw en de economie en moet als randvoorwaarde gezien worden van een goed functionerende samenleving – en niet als optie. Er wordt vaak gesteld dat infrastructuur op de lange termijn geld en veel maatschappelijke baten oplevert. Lever hier samen met partijen als PBL en CPB en universiteiten het bewijs van, bijvoorbeeld door te rekenen aan de maatschappelijke baten van de noord-zuidlijn in Amsterdam. En werk vervolgens uit wat er dus niet gebeurt als nieuwe investeringen uitblijven.

4 Koppel infra-investeringen ook aan veiligheid

De urgentie voor investeringen in de grote infrastructuurprojecten kan ook versterkt worden door ze te koppelen aan veiligheid. Het gaat dan zowel om veiligheid op gebied van defensie, maar ook het veranderende klimaat en het bevorderen van gezondheid en leefbaarheid hebben goede infrastructuur nodig. Ook hiervoor is alternatieve bekostiging denkbaar (denk aan bijdragen van verzekeraars en banken) maar deze is nog altijd lastig in praktijk te brengen omdat een regelluwe experimenteerruimte hiertoe ontbreekt.

5 Werk aan mandaat en maatwerk

Hoewel met alternatieve bekostiging naar verwachting maar een beperkt deel van de investeringen in de infrastructuuraanleg kan worden gedekt, is het evident dat hiertoe in Nederland met name in en rond de grote steden kansen liggen. Het zou dan ook in lijn liggen met bestaand onderzoek om hier naast vrijwillige bijdragen ook de wettelijke ruimte te bieden om bijdragen te organiseren ten behoeve van projecten die veel draagvlak genieten onder baathebbers. Dat betekent dat aan zogenaamde ‘bekostigingscoalities’ moet worden gewerkt: tussen overheden onderling, tussen gemeente, grondeigenaren en beleggers, maar ook tussen overheden, lokaal bedrijfsleven en particulieren. Zo komt een legitimeringsproces op gang dat voor mandaat en maatwerk zorgt: vrijwillige bijdragen en/of fiscale regelingen (zoals die al bestaan voor bedrijventerreinen en winkelgebieden) die ervoor zorgen dat de baathebbers die dat kunnen ook hun bijdrage leveren.

Doorpakken

De recente brief van de ministers van IenW en VRO aan de Tweede Kamer laat zien dat we in Nederland op een andere manier moeten gaan nadenken over het plannen, bekostigen en uitvoeren van grote infrastructurele ingrepen die samenhangen met verdergaande verstedelijking. Er is bij alle partijen in de keten van gebiedsontwikkeling animo om hierop door te pakken, maar onderzoek laat zien dat brede(re) netwerken en coalities nodig zijn om rond concrete infraprojecten te komen tot werkende instrumenten en gedragen, regiogerichte bekostigingsarrangementen. Hopelijk geeft een volgend kabinet hier de opdracht toe.