Nieuws De Omgevingswetgever wil er beslist geen misverstand over laten bestaan: ook onder de Omgevingswet mogen lokale overheden vrijwillige afspraken maken met ontwikkelaars die op eigen grond een bouwplan willen realiseren over financiële bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen elders in de gemeente. Klare Haagse wijn dus, maar de bijsmaak van betaalplanologie en baatafroming dreigt, betoogt advocaat gebiedsontwikkeling Manfred Fokkema.
Wanneer een ontwikkelaar op eigen grond een bouwplan wil ontwikkelen en realiseren, is daarover overleg met de gemeente noodzakelijk om te bepalen onder welke condities dat plan gerealiseerd kan worden. Aan gemeentezijde ontstaan hierdoor allerlei kosten, bijvoorbeeld vanwege de benodigde inzet van het ambtelijk apparaat, het moeten doen van allerlei onderzoek, het opstellen van een nieuw planologisch regime en het aanleggen van de openbare ruimte. Dergelijke kosten willen en moeten gemeenten verhalen op de ontwikkelaar via toepassing van de afdeling Grondexploitatie uit de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Deze afdeling maakt het mogelijk om kosten contractueel te verhalen. Wordt er geen kostenverhaalsovereenkomst gesloten, dan kan een gemeente haar kosten verhalen via de omgevingsvergunning voor bouwen. Dat systeem werkt in de praktijk meestal naar behoren.
Voortschrijdend inzicht
Ter vervanging van de Grondexploitatie-afdeling uit de Wro, werkt de wetgever druk aan een nieuw stelsel voor kostenverhaal. Hiervoor is een concept-wetsvoorstel opgesteld: de Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet. Daarin staat een regeling voor kostenverhaal, die inhoudelijk bezien niet heel erg afwijkt van het systeem van de huidige Wro. Lukt contractueel kostenverhaal niet, dan geldt ook straks een systeem van afdwingbaar publiekrechtelijk kostenverhaal, namelijk via het eenzijdig opleggen van een beschikking. Het is de bedoelding dat de Aanvullingswet opgaat in de Omgevingswet.
Onder de huidige Wro bestaat al de mogelijkheid voor gemeenten om naast kostenverhaalafspraken, ook vrijwillige contractuele afspraken te maken met ontwikkelaars over een zogenaamde bijdrage voor ruimtelijke ontwikkelingen. Denk hierbij bijvoorbeeld aan een bijdrage voor de realisatie van een stadspark of een bijdrage voor een verliesgevende bouwontwikkeling elders in de gemeente. Tot begin april was de wetgever van plan om de mogelijkheid voor dergelijke vrijwillige bijdragen niet meer op te nemen in de Omgevingswet. Maar zoals het wel vaker gaat in wetgevingsprocessen, is er bij de wetgever het voortschrijdende inzicht ontstaan dat de wettelijke mogelijkheid om bijdragen te kunnen vragen voor ruimtelijke ontwikkelingen toch moet blijven bestaan. Zo kunnen volgens de wetgever ontwikkelingen doorgang vinden, terwijl tegelijkertijd de kwaliteit van de fysieke leefomgeving verbeterd wordt.
Voor wat hoort wat
Het vragen van een vrijwillige bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen doet bij menig marktpartij de wenkbrauwen al snel fronsen. Niet alleen omdat allereerst de vraag opkomt of een bijdrage voor ruimtelijke ontwikkelingen, zeker in tijden van sterk gestegen bouwkosten, wel opgehoest kan worden. Ook omdat gemeenten met enige regelmatigheid lijken te vergeten dat deze bijdrage slechts een vrijwillig karakter mag hebben. In de praktijk zetten gemeenten echter regelmatig het mes op de keel van ontwikkelaars. Vanuit de stelling ‘wij brengen deze bijdrage bij iedere ontwikkelaar in rekening’, bedrijven sommige gemeenten aan de onderhandelingstafel met enige regelmaat een vorm van betaalplanologie of baatafroming die in de kern genomen ontoelaatbaar is. Dit stuit op bezwaren van ontwikkelaars, zeker daar waar enige relatie met het eigen bouwplan ontbreekt.
Wat precies de grens met het toelaatbare is, is niet altijd even helder. Onder bepaalde omstandigheden valt er het nodige (zo niet veel) te zeggen voor het kunnen overeenkomen van een bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen. De realisatie van een nieuwe woonwijk kan bijvoorbeeld leiden tot een verslechtering van de ruimtelijke kwaliteit elders, welke verslechtering een gemeente kan oplossen met een financiële bijdrage van een ontwikkelaar. Ik noem dat gemakshalve ‘voor wat, hoort wat-planologie’. Het in zo’n geval doen van een doelbijdrage zal minder snel op bezwaar stuiten bij ontwikkelaars, want er is een relatie met het eigen bouwplan.
‘Vrijwillige afspraken’
De wetgever laat er bij de ontwikkeling van de Omgevingswet (waarbij zij ook wel spreekt over een ‘bijdrage voor ontwikkelingen van een gebied’) geen misverstand over bestaan: het moet ook onder het nieuwe stelsel echt gaan om ‘vrijwillige afspraken’. Het mag dus niet zo zijn dat een ontwikkelaar planologische wijzigingen kan of moet kopen door overeenstemming te bereiken over een bijdrage voor ruimtelijke ontwikkelingen. Zo meldt de regering in de zogenaamde ‘Nota naar aanleiding van het verslag’ van 20 mei 2019:
"Ook onder de Wro kan gecontracteerd worden over vrijwillige financiële bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen. Daarin verschilt de voorgestelde regeling niet van het huidige recht. De regering verwacht niet dat het risico op betaalplanologie zal toenemen als gevolg van dit wetsvoorstel.
De regering wijst er in dit verband op dat de publiekrechtelijke besluitvorming en afweging van verzoeken om medewerking te verlenen aan een nieuwe ontwikkeling, telkens moeten plaatsvinden via overwegingen die te maken hebben [met] de kwaliteit van de fysieke leefomgeving."
En:
"(...) Opgemerkt wordt dat de regeling voor financiële bijdragen voor ontwikkelen van een gebied niet afdwingbaar is, in tegenstelling tot de regeling voor kostenverhaal."
Kater voorkomen
De bedoeling van de wetgever is ook nu weer glashelder: de financiële bijdrage voor ruimtelijke ontwikkelingen (van een gebied) is (ook) onder de Omgevingswet niet afdwingbaar en mag - vanuit gemeente- en ontwikkelaarszijde - niet leiden tot betaalplanologie of baatafroming. Dat is klare wetgeverswijn. Maar de bijsmaak van betaalplanologie en baatafroming wordt onvoldoende weggenomen, zolang de wetgever ook niet in de wet met zoveel woorden vastlegt dat gemeentelijke medewerking aan een bouwplan niet slechts afhankelijk mag zijn van het wel of niet bereiken van overeenstemming over een contractuele bijdrage voor ruimtelijke ontwikkelingen.
Dat de wetgever verwacht dat het risico op betaalplanologie niet toeneemt, vind ik onvoldoende. De wetgever laat ten onrechte na te bewerkstelligen dat het risico op betaalplanologie en baatafroming afneemt. Als de wetgever daadwerkelijk vrijwilligheid onder alle omstandigheden beoogt (ook wanneer sprake is van het moeten nemen van compenserende maatregelen), laat haar dat dan zekerheidshalve vastleggen in de wet. Het kan een kater voorkomen.
Cover: redactie Gebiedsontwikkeling.nu
Cover: ‘Geld en bouwplaats’ door Gebiedsontwikkeling.nu (bron: Gebiedsontwikkeling.nu)
Door Manfred Fokkema
Advocaat project- en gebiedsontwikkeling bij Infense advocaten
