De eerste ervaringen op doorbraaklocaties: iedereen moet een beetje pijn lijden

Na een lange carrière in het vastgoed (onder andere als regiodirecteur bij Jones Lang LaSalle en partner bij Local) begon Eric Martens (64) op 1 januari 2025 als landelijk coördinator van de doorbraakaanpak, namens het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, NEPROM, Aedes en IVBN. Een paar jaar daarvoor had hij zelf een keer aangeklopt bij het ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO), dat voor de opdracht is geplaatst om in Nederland binnen tien jaar een miljoen woningen te laten bouwen. Martens: “Ik dacht: laat ik eens vragen of ik daar vanuit mijn achtergrond en expertise bij kan helpen.”

Ander profiel

Na enige bedenktijd vonden ze dat bij VRO eigenlijk wel een goed idee. Martens had een heel ander profiel dan de doorsnee Rijksambtenaar, dat kon voor de bouwopgave van toegevoegde waarde zijn. Hij richtte zich met zijn vastgoedkennis op de dossiers die voorbijkwamen: van de Kamerbrief Modernisering Grondbeleid tot het organiseren van een samenwerkingsovereenkomst tussen de gemeente Haarlemmermeer, de provincie Noord-Holland en het Rijk voor de gebiedsontwikkeling in de spoorzone bij Hoofddorp. En toen – al tegen het einde van zijn contract – kreeg hij op een dag van een collega bij VRO het dossier Gnephoekpolder in handen gedrukt.

De plannen voor een woonwijk in de polder bij Alphen aan den Rijn zaten destijds op slot, door onenigheid tussen provincie en gemeente. Martens: “Er was door toenmalig minister Hugo de Jonge een substantiële bijdrage toegezegd voor de dekking van het tekort op de GREX. Dat gebeurde in het kader van een bemiddelingsproces onder leiding van voormalig secretaris-generaal van het ministerie van Algemene Zaken, Wim Kuijken. Maar eigenlijk bestond er op dat moment geen regeling voor een generieke dekkingsbijdrage.” Het lukte Martens in korte tijd om de toegezegde bijdrage alsnog te organiseren, met enige creativiteit en de inzet van alle betrokkenen. Daarmee werd de bouw van 5.500 woningen alsnog haalbaar. Marktpartijen, overheden – iedereen was opgetogen over de werkwijze en het resultaat. Kon deze aanpak onder leiding van een externe aanjager niet vaker worden ingezet? En aldus geschiedde. Op de Woontop werd eind 2024 naar het voorbeeld van de Gnephoekpolder een aanpak voor 24 “kansrijke” doorbraaklocaties vastgesteld, om de bouw van (minimaal) 100.000 woningen versneld te realiseren. En Eric Martens mocht per 1 januari 2025 beginnen als landelijk coördinator van deze aanpak.

Uitdagende positie

We zijn inmiddels ruim anderhalf jaar verder. Wat zijn de inzichten en nieuwe methodieken die op de diverse doorbraaklocaties worden opgedaan? Valt daar voor de gebiedsontwikkeling in de rest van Nederland iets van te leren, over hoe zaken het beste kunnen worden doorbroken? De komende tijd vraagt Gebiedsontwikkeling.nu de door het ministerie van BZK ingehuurde aanjagers op een aantal locaties naar hun ervaringen. Maar allereerst komt Martens als landelijk coördinator in deze serie aan het woord, voor het overall-beeld.

Ja, die rol van landelijk coördinator is soms best een uitdagende positie wil Martens om te beginnen wel benadrukken. Vooral het feit dat je voor zo’n doorbraakaanpak geregeld out of the box moet denken en buiten de lijntjes moet durven kleuren “zit niet in het ambtelijke DNA,” stelt hij vast. “Ambtenaren zijn van nature behoedzaam en volgen altijd de regelgeving. Dat is geen verwijt, maar een constatering.”

Hoe komt het dat grootschalige gebiedsontwikkeling vaak zo moeilijk van de grond komt?
Martens: “Dat heeft vooral te maken met veranderde gezagsstructuren. In de VINEX-tijd luisterde iedereen naar de minister als het hoogste gezag. Als die zei: dit gaan we doen, dan gebeurde dat meestal ook. Daar bestond niet veel weerstand tegen. Tegenwoordig zijn de gezagsverhoudingen niet meer zo. Je hebt lokale bestuurders die stellen dat het onderwerp bij hen in de lokale politiek heel anders ligt. Of ze zijn het er zelf inhoudelijk niet mee eens, of ze hebben een andere opvatting over hoe de ontwikkeling georganiseerd moet worden. Men beschouwt de Rijksoverheid daarbij als niet meer dan een van de stakeholders in dat proces, met een eigen belang, namelijk het opereren binnen de bestaande regelgeving en beschikbare rijksubsidies. Daar wordt door gemeenten niet zomaar een overkoepelende verantwoordelijkheid aan toegedicht. Er is daardoor niemand die van nature het gemeenschappelijk belang vertegenwoordigt. En dat moet je in een grootschalige en complexe gebiedsontwikkeling dus gaan organiseren.”

Hoe doet u dat?
“Ik heb daar pas nog met de ambtelijke top van het ministerie over gesproken. Je zou bij wijze van spreken met alle publieke bestuurders in het fysieke domein een masteropleiding ‘interbestuurlijk handelen in het algemeen belang’ willen doorlopen. Maar die tijd hebben we niet. Dus als we constateren dat dit een issue is, dan moeten we daar nu iets anders voor organiseren.”

Hoe kijkt u daarbij naar de rol van de provincie als tussenlaag tussen Rijk en gemeenten?
“Provincies hebben per definitie een belangrijke rol omdat ze hierin deels het bevoegde gezag zijn. Zeker bij grotere gebiedsontwikkelingen zijn ze net zo’n belangrijke stakeholder als de gemeente of de Rijksoverheid. Maar ook zij hebben een politiek bestuur en handelen daarom vanuit het mandaat dat ze hebben meegekregen.”

En hoe ziet u de rol van private partijen daarbij?
“Die investeren in posities waarop ze een positieve businesscase moeten zien te draaien. Dat zijn ze immers aan hun aandeelhouders verplicht. Dus dat zij van nature een beperktere scope hebben, dat kun je ze niet kwalijk nemen. Toch zie je dat een aantal private partijen, met name de grote investeerders en projectontwikkelaars, steeds nadrukkelijker het maatschappelijk belang onderschrijven. Het gaat hen om meer dan alleen het maximaliseren van de eigen businesscase. Tegelijk moeten we niet vergeten dat, kijkend naar de totale investeringsopgave van een gebied, uiteindelijk zo’n 80 procent van het geld uit de markt moet komen en maar 10 tot 20 procent uit de publieke portemonnee. Dus als je met z'n allen niet tot een plan komt waarin die 80 procent privaat kapitaal kan renderen, dan kom je er gewoon niet.”

Bruto-lijst

Om de uiteindelijke doorbraaklocaties te bepalen werd volgens Martens “een soort bruto-lijst” opgesteld op basis van de nationale grootschalige bouwlocaties. De projectontwikkelaarsvereniging NEPROM keek met haar leden nog naar mogelijke andere kansrijke gebieden. Ook een aantal gemeenten droeg aanvullende locaties aan. Martens: “Vervolgens hebben wij een inventarisatie gedaan op basis van tien ‘kansrijkheidscriteria’. Dan gaat het over grondposities in handen van ontwikkelaars en gemeenten, de status van het RO-proces en andere randvoorwaarden. Zo konden we bepalen waar een doorbraak het meest voor de hand lag.”

Wat was voor gemeenten de prikkel om mee te doen? Er was geen extra geld beschikbaar.
“Nee, het moet allemaal uit hetzelfde budget. Maar door het feit dat er speciale aandacht voor een ontwikkeling komt, ontstaat er bijna vanzelfsprekend ook een gedeeld commitment. Zo van: we moeten hier met z’n allen uitkomen. Dat helpt enorm. Je merkt dat de urgentie erdoor wordt vergroot. Daarnaast bieden we vanuit de doorbraakaanpak een onafhankelijk bemiddelaar als instrument aan.”

We zijn ruim anderhalf jaar verder met deze aanpak. Hoe hard wordt er inmiddels al doorgebroken?

“Het gaat redelijk goed. Op twee locaties hebben we formeel een doorbraak bereikt. Dat is op de eerste plaats Stougjeswijk in de gemeente Hoeksche Waard. Om eerlijk te zijn: daar liep al een soort doorbraakproces via de inzet van een aantal RVO-experts. Maar als je dat proces doorneemt en ziet wat het team heeft gedaan, dan is dat bijna een voorbeeldproces geweest. Tot en met het toewerken naar het moment waarop alle partijen het eens zijn geworden over alle uitvoeringsafspraken voor die gebiedsontwikkeling. Een ander succesvol project is Haarlemmermeer-West, onder leiding van Geurt van Randeraat, die optrad als onafhankelijke partij tussen de betrokken marktpartijen, de woningcorporatie en de gemeente Haarlemmermeer, de provincie en het Rijk. Die twee projecten staan in mijn dashboard al helemaal op groen. Daarnaast zijn er zes locaties waar we naar verwachting richting afronding gaan, nog voor het eind van dit jaar.”

Wat is dan de kleur van de overige locaties in dat dashboard?
“Van veruit de meeste gebieden verwacht ik dat we die in 2026 of 2027 kunnen afronden. Maar een aantal staat in mijn dashboard ook op grijs. Daar zijn de discussies aan de publieke kant zo doorslaggevend en randvoorwaardelijk dat we dat proces maar even op zijn beloop laten. Dan heb je het bijvoorbeeld over het verplaatsen van een spooremplacement, dat soort ingrijpende publieke besluitvormingsprocessen. De gedachte hier bij VRO is dan: laten we dat eerst proberen op te lossen, voordat we er een publiek-privaat traject van maken.”

Sweet spot

Ter voorbereiding op het interview heeft Martens op een blaadje vier aspecten neergeschreven die in de doorbraak-aanpak van cruciaal belang blijken te zijn. Op de eerste plaats de nadruk die er volgens hem moet liggen op integraliteit. “Dus niet een hoofdstuk mobiliteit, een hoofdstuk energie en een hoofdstuk leefbaarheid. Je moet op zoek naar de sweet spot: waar zitten nou een programma, een randvoorwaardelijke invulling en een investeringsruimte die realistisch en haalbaar zijn. Zo'n probleem in stukken hakken en dan stukje voor stukje oplossen, dat werkt niet. Integraliteit betekent zoeken naar samenhang en daar het optimum in zien te vinden.”

Ten tweede: zo’n uiteindelijke oplossing is altijd een compromis. Martens: “Niemand krijgt 100 procent zijn zin. Er moet de bereidheid zijn om te zoeken naar een oplossing die iedereen een beetje pijn doet. Dat begint met vertrouwen over en weer, naar elkaar luisteren en een relatie opbouwen.” Ten derde: stuur op een gemeenschappelijk belang. Martens: “Dat gebeurt in de gebiedsontwikkeling namelijk niet van nature. Iedereen zit, zeker in de huidige tijd, heel sterk op zijn eigen positie.” En als vierde en laatste aspect: “Je moet het proces zo stak mogelijk organiseren, met ‘tussenmijlpalen.’ Leg de primaire verantwoordelijkheid daarvoor bij een onafhankelijke bemiddelaar, die het vermogen heeft om uiteenlopende partijen te verbinden.”

Tot slot, bent u de afgelopen anderhalf jaar optimistischer geworden over de staat van de gebiedsontwikkeling in Nederland?

Martens: “Het is en blijft een heel complexe opgave. Ik zie wel dat iedereen leert van goede voorbeelden en de intentie heeft om beter met elkaar samen te werken. Dat komt ook terug in de opzet van de Taskforce Versnelling Woningbouw. Maar of het echt gaat lukken om naar 100.000 woningen per jaar te gaan, dat zal de tijd leren.”