Infrastructuur integraal ontwerpen: goed voor de grote woningbouwlocaties én de instandhouding van de hoofdnetwerken

De alarmerende berichtgeving in de nationale pers over de instandhouding van de hoofdnetwerken is niet te missen. Meerdere bruggen vormen voor het zware verkeer een groot veiligheidsrisico waardoor het gebruik ervan moet worden beperkt. Aanhoudende droogte gedurende het voorjaar en de zomer maakt duidelijk dat we het water nu moeten vasthouden, waar we het decennialang juist zo snel mogelijk moesten zien te lozen. En hoelang kan de Maeslantkering in z’n huidige vorm het achterliggende, sterk verstedelijkte gebied blijven beschermen tegen de zeespiegelstijging?
Tegelijkertijd is er een woningbouwopgave van 400.000 woningen tot en met 2030, waarbij er zoveel mogelijk binnen verstedelijkt gebied moet worden gerealiseerd in verband met bereikbaarheid, ontsluiting en de beschikbare infrastructuur.

Met dit alles komt de jarenlange vanzelfsprekendheid van het gebruik van infrastructuur op losse schroeven te staan. In z’n algemeenheid vraagt infrastructuur om grote investeringen en substantiële kosten voor beheer en onderhoud. Als publiekgoed kent infrastructuur lange doorlooptijden waarbij ook een lange adem nodig is. Dat vraagt om politieke visie en besluitvaardigheid, terwijl we allengs met een meer instabiele en onvoorspelbare politiek worden geconfronteerd. Kunnen we de infrastructuurontwikkeling voor de woningbouwopgave en de instandhouding van de hoofdnetwerken wel tegelijkertijd aan? Koersen we op een spagaat af of zijn we in staat om tijdig en intelligent bij te sturen? In een recent verschenen boek over integraal infrastructuurontwerp worden uiteenlopende aanpakken onder de loep genomen.

Ontwikkeling versus instandhouding

Het spanningsveld tussen de ontwikkeling en de instandhouding van transport- en waterinfrastructuur stond centraal bij het symposium over maatschappelijke waardecreatie en integraal infrastructuurontwerp dat op 27 mei aan de TU Delft plaatsvond. Dit naar aanleiding van het verschijnen van de Integrated Infrastructure Design Guide, waarvan het eerste exemplaar aan secretaris-generaal Jan-Hendrik Dronkers van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat werd overhandigd. Vertrekpunt voor zowel het symposium als het boek was de betekenis van opdrachtgeverschap, ontwerp en cross-sectorale samenwerking voor de transport-, water- en ruimtelijke systemen en bijbehorende infrastructuren. Dit is niet zonder reden, gezien de kwetsbare ligging van onze delta en de grote infrastructuuropgaven die we hebben. Zowel de ontwikkelings- als de instandhoudingsopgaven zijn omvangrijk. Ze kampen met onzekerheden en risico’s voor de uitvoering en met schaatste aan budgetten, personeel en fysieke ruimte. Ook de beperkte stikstofruimte, de congestie van transport- en elektriciteitsnetwerken en de mitigatie en adaptatie van klimaatverandering werpen barrières op.

Er wordt door het Rijk het nodige geld uitgetrokken voor zowel nieuwe (gebieds)ontwikkelingen als voor het onderhoud van het bestaande hoofdnetwerk, maar de vraag die iedereen bezighoudt: is het genoeg? Zo is er door het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat in totaal 10 miljard euro gereserveerd binnen het Mobiliteitsfonds voor de noodzakelijke bereikbaarheid en ontsluiting van de aangewezen grootschalige woningbouwlocaties (2021, 2025). Hierbij zijn er 105 infraprojecten gedefinieerd. Het ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening heeft eerder budgetten voor gebiedsontwikkeling beschikbaar gesteld met een totale omvang van 1.352 miljoen euro (2023, 2026). Maar dit waren bedragen gebaseerd op 21 locaties terwijl er nu nog eens 10 extra locaties zijn bijgekomen en waarbij er zwaar geleund wordt op de bestaande en te onderhouden (en mogelijk te vervangen) infrastructuur. Zeer recent is er voor de woningbouw 7 miljard euro toegezegd tot 2035.

Tekorten

Rijkswaterstaat heeft haar jaarproductie van 1,8 naar 3 miljard euro verhoogd tot 2030 waarbij men een omslag nastreeft van projectmatig naar integraal programmatisch plannen en werken. Dit door productiviteitsverhoging in combinatie met een langjarige en efficiënte samenwerking met de markt, zodat schaal- en efficiëntie voordelen kunnen worden behaald. Maar de Rekenkamer berekende in 2024 een tekort van 34,5 miljard euro voor de periode 2024-2038. Minister Karremans noemde recent een tekort van zelfs 80 miljard tot 2040 en is bezig om een puntensysteem te ontwikkelen voor infrastructuurprojecten, waarbij de eerdere toezeggingen (zoals voor de aanleg van de Nedersaksenlijn) van de baan zijn.

De urgentie van de opgaven en het belang van maatschappelijke waardecreatie en waardebehoud werden door de deelnemers van het eerder aangehaalde symposium onderschreven. Er zijn andere werk- en samenwerkingsvormen nodig, onder meer door nieuwe contractvormen te introduceren tussen Rijkswaterstaat en marktpartijen. Ook het ontwerp kan een bijdrage leveren door koppelkansen te benutten, zoals het verbeteren van de openbare ruimte of natuur bij de aanleg van nieuwe infrastructuur. Er is een meer structurele en meerjarige samenwerking tussen sectorpartners nodig voor kennisuitwisseling, voldoende instroom voor de arbeidsmarkt, en ketenversterking binnen het infrastructuurdomein. Volgens de secretaris-generaal was het onvermijdelijk dat aan de voorkant politieke keuzes moeten worden gemaakt en dat prioritering nodig is vanwege de urgentie en omvang van de opgaven en een fasering van de aanpak.

Voorbij de functies kijken

Nederland pioniert al langer met veranderend opdrachtgeverschap, integraal ontwerp en cross-sectorale samenwerking. In de Integrated Infrastructure Design Guide worden een aantal schoolvoorbeelden van Nederlandse infrastructuurontwerpen besproken, waarbij er sprake is van een bredere waardecreatie voorbij de functionele en technische eisen en voorbij de oorspronkelijk beschikbare budgetten.
Het vroegste voorbeeld in het boek is de Oosterscheldekering, die naast de waterveiligheid ook rekening houdt met de marine-ecologie. Dit zien we nu ook bij de recente versterking en afvoerverbetering van de Afsluitdijk in de vorm van de integratie van een vismigratierivier. Binnen een stedelijke context laat Spoorzone Delft zien dat ondertunneling tot een hoogkwalitatieve stedelijke transformatie en woningbouw kan leiden. Weliswaar is de gemeente Delft door het project op de proef gesteld vanwege de mondiale financiële crisis en door de ingrijpende bouwwerkzaamheden voor het dagelijkse verkeer, maar de directe resultaten en positieve effecten zijn blijvend voor de komende eeuw.

De kustversterking van Katwijk heeft de overstromingskans voor het kustdorp en het achterliggende gebied verkleind, maar door de combinatie van een ondergrondse parkeergarage heeft het ook een betere bereikbaarheid voor strandbezoekers en leefbaarheid voor bewoners opgeleverd. Met als bonus, nieuwe wandel- en fietspaden door een duinlandschap, vanwege de nadrukkelijke aandacht voor de ruimtelijke kwaliteit als criterium bij het ontwerp. Een zeer recent voorbeeld is de omlegging van de A9 bij Badhoevedorp waarbij vanuit een woningbouwproject van AM/Bohemen op de vrijgekomen ruimte 100 miljoen euro is bijgedragen aan de omlegging. Voor de bereikbaarheid van de toekomstige woningbouwlocatie Rijnenburg is een derde van de aanleg van een tramlijn toegezegd vanuit de gezamenlijke grondeigenaren.
Dit alles is slechts een kleine greep van projecten met een integrale aanpak en een ontwerp vanuit verschillende perspectieven, belangen en disciplines. Naast de oplossing van het oorspronkelijke probleem was er hier ook sprake van een bundeling of uitlokking van investeringen en werden extra kansen verzilverd.

Naast de lessen van praktijkcases komen in het boek ook verdiepende perspectieven aan bod. Bijvoorbeeld de betekenis van agendering en planvorming, de relatie tussen grondwaarde en ontwerp, de waarde van participatie en multifunctioneel ontwerp. Dit wordt aangevuld met beknopte beschrijvingen van een groot aantal methoden, technieken en strategieën vanuit de disciplines betrokken bij het ruimtelijk- en infrastructuur domein. Het samenbrengen van de veelomvattende thema’s en de (inter)disciplinaire perspectieven hierop vanuit wetenschap en praktijk, toont de noodzakelijke samenhang en het samenspel tussen bestuur, ontwerp en techniek, die nodig zijn voor een integrale aanpak. De voorbeelden laten zien dat we het als natie kunnen. Dat het tot resultaten kan leiden voorbij de basale functionele eisen voor de oplossing van het oorspronkelijke probleem. Zo kunnen we meer maatschappelijke waarde creëren.

Het boek sluit af met een beschouwing over de aanpak van de naoorlogse wederopbouw en de groeiende welvaart. Toen stond vooral de aanleg van de transportinfrastructuur en waterwerken centraal. Daarna kwam een aanpak op die vooral rekening moest houden met het bestaande infrastructuur, vanwege de (milieu)eisen en wensen vanuit de omgeving. Dit is in de publicatie vertaald in een doelgericht en in een waardegericht paradigma, die als onderscheidende handelingskaders kunnen worden geïnterpreteerd.
Het ‘doelgerichte paradigma’ karakteriseert zich in de kern door een duidelijke en eenduidige doelstelling waarbij het traject naar het verwachte resultaat zo efficiënt mogelijk wordt afgelegd, veelal ingegeven door economische motieven en dito na te streven waarde. Het ‘waardegerichte paradigma’ kenmerkt zich door een open probleemsituatie waarbij een veelvoud aan waarden en daarmee ook partijen en belangen in het spel zijn, waardoor er sprake kan zijn van een breder doelbereik. In dit geval is het proces een kritische factor terwijl dit bij het doelgerichte paradigma vooral het middel is.

Contextueel kijken, denken en handelen

De eindconclusie is dat beide paradigma’s elkaar niet per definitie uitsluiten, verdringen, of een tegenstelling vormen. Het is vooral de probleemsituatie en de hiermee samenhangende contextuele aard die het uitgangspunt vormt waardoor verschillende handelingskaders naast elkaar kunnen bestaan. Zo is het één-op-één vervangen van een betonnen viaduct of stalen brug iets anders dan de ombouw van een spoorlijn in een regionale metroverbinding. Maar wanneer een nieuw of te vervangen object of verbinding een kritische schakel is binnen een vitaal netwerk of een sterk verdicht stedelijk gebied, dan gaat het niet meer over het middel alleen. In dat geval zijn er meer waarden en partijen in het geding, met de mogelijkheid om investeringen uit te lokken en zo nieuwe kansen te verzilveren.

Terugkijkend ligt de uitdaging voor infrastructuur zowel bij de ontwikkeling van de grootschalige woningbouwlocaties als bij de instandhouding van de huidige transport- en watersystemen en de wijze hoe we deze benaderen. Wanneer schaarste de politieke keuzen en prioritering dicteert, zal het verleidelijk zijn om terug te grijpen op het vertrouwde doelgerichte paradigma – ook wanneer een bepaalde opgave en probleemsituatie zich het beste leent voor een aanpak vanuit het waardegerichte paradigma. Het bewust zijn en kiezen voor een passend handelingskader zou daarom de preambule moeten zijn voor de richting die wordt ingeslagen.