De lessen van Leidsche Rijn voor Rijnenburg, regionale samenwerking als crux voor gebiedsontwikkeling

In mijn afstudeeronderzoek The Role of Regional Cooperation in Area Development: The case of Leidsche Rijn and Rijnenburg luidde de centrale vraag hoe ‘narratief’, rolduiding en middelen samen kunnen worden gebracht in een governance-arrangement dat voldoende legitimiteit biedt en daarbij de besluitvorming versnelt. Dit aan de hand van de twee grootschalige en langjarige gebiedsontwikkelingen Leidsche Rijn en Rijnenburg, die gevoed is met documentanalyse en gesprekken met gemeentelijke projectleiders, provinciale beleidsmakers, het waterschap en private ontwikkelaars.

De analyse van de casus Rijnenburg verklaart waarom ambities in Nederland vaak stagneren. Er is op zich een brede bereidheid om te bouwen (zie het eind 2024 gesloten ‘Akkoord van Rijnenburg’), maar formele afspraken, een gedeelde governance-tafel en zekerheid over cruciale randvoorwaarden ontbreken. Het grondeigendom is versnipperd, de gemeentelijke grondpositie is beperkt en het Rijk houdt in de Nationale Omgevingsvisie (2022) afstand, terwijl de gemeente Utrecht in de Programmatische verkenning Rijnenburg (2024) juist aangeeft dat een openbaar vervoer-draagstructuur (Merwedelijn) essentieel is voor een geloofwaardige verstedelijking.

In de recente Ontwerp-Nota Ruimte schetst het Rijk vooral een richting en ruimtelijke keuzes tot 2050, maar het document bevat geen harde bekostigingsbesluiten over specifieke openbaar vervoer-projecten zoals de Merwedelijn. Tegelijkertijd is Rijnenburg door het kabinet wel aangewezen als ‘Doorbraaklocatie’, wat het belang ervan benadrukt en de verwachting wekt van een snellere voortgang.

Het gevolg van dit alles is een ‘governancevacuüm’. Buijze typeert dit in haar casestudy naar Rijnenburg als “a failure to launch” (2013): de urgentie is breed gedeeld, maar zonder gedeelde spelregels, middelen en besluitmomenten durft niemand door te pakken. Buitelaar onderschrijft dit later in ‘Een deskundige nationale ruimtelijke ordening’ (2023), waarin hij pleit voor selectieve, maar duidelijke rijkskeuzes.

Kennis en ritme geborgd

Leidsche Rijn biedt in dit verband in meerdere opzichten een leerzame referentie om van te leren. Het succes kwam hier niet voort uit één onderdeel, maar ontstond uit de samenhang tussen een sterk verhaal, een meerlagige publieke samenwerking en een stabiele projectorganisatie. Het narratief, onder meer beschreven in de eindevaluatie van het Vinex-rapport (VROM, 2007), was helder: Utrecht als groeimotor binnen de Randstad. Dat werd gevolgd door formele keuzes en middelen: de nationale aanwijzing en financiering in de Vinex-context. Van den Hof laat in zijn onderzoek ‘PPS in de polder’ (2006) zien dat regionale coördinatie (via bijvoorbeeld de BRU/Bestuur Regio Utrecht) en een lokaal projectbureau continuïteit, kennis en ritme borgden. Marktpartijen werden vroeg en structureel betrokken, met duidelijke rollen en ruilverhoudingen. Tegelijkertijd vormt Leidsche Rijn ook een waarschuwing van hoe het niet moet: door te late en te lichte keuzes in het openbaar vervoer werd Leidsche Rijn afhankelijk van de auto (een probleem waar veel meer Vinex-locatis mee kampten). Daarvan leren we dat mobiliteit geen sluitpost is, maar een dragende en legitimerende pijler van het hele plan.

De vertaling van deze ervaringen naar Rijnenburg betekent geen letterlijke terugkeer naar de jaren negentig, maar het doelgericht bouwen aan juist die schakels die in deze casus ontbreken. Mijn onderzoek resulteert in vier ‘handelingslijnen’. In eerste plaats is duidelijk dat een gebrekkig publiek vastgelegde afsprakenbasis de besluitvorming fragiel maakt. Een Nota van Principes op gemeentelijk én provinciaal niveau fungeert hier als democratisch gelegitimeerde kapstok waaraan de doelen, randvoorwaarden, spelregels en escalatiepaden expliciet worden opgehangen. Rijk, provincie, het waterschap en de marktpartijen kunnen hierop formeel aanhaken. Deze behoefte aan explicitering wordt inmiddels in de Utrechtse stukken over Rijnenburg benoemd en werd door respondenten herhaald als voorwaarde om “van losse intenties naar één tafel” te komen.

Publieke waarden

Ten tweede is er de aantoonbare noodzaak van een tijdelijk maar capabel projectapparaat, als middel om wisselende politieke en personele cycli te dempen. Juist het bundelen van juridische, financiële en ontwerpcapaciteiten in één organisatie, met een gedeelde feitenbasis en een vast besluitritme, werd door zowel publieke als private actoren genoemd als sleutel om tempo, voorspelbaarheid en kwaliteit te borgen.

De derde handelingslijn correspondeert met recente bijdragen over de nationale ordening en publiek-private verhoudingen en waarin bepleit wordt om private grondeigenaren en ontwikkelaars niet slechts te ‘betrekken,’ maar contractueel als mede-initiatiefnemers te positioneren. Respondenten gaven aan dat onduidelijke ruilverhoudingen leiden tot ad-hoc overleg en uitstel; het expliciet vastleggen van bijdragen en publieke waarden – betaalbaarheid, energieprestaties, natuurinclusiviteit – en het werken met transparante waardering en een gebiedsfonds werd herkend als versneller. Dit sluit aan bij de literatuur die wijst op het belang van voorspelbare governance-kaders voor marktpartijen.

Ten vierde maken zowel het beleid als de vakliteratuur duidelijk dat systeemdragers vroeg en ‘hard’ moeten worden belegd: zonder duidelijkheid over de openbaar vervoer-drager (zoals de Merwedelijn) en over water en bodem als sturende principes verliest de verstedelijking legitimiteit en schuiven investeringen vooruit. Dit kwam in vrijwel elk interview terug en wordt ook in Rijnenburg-documenten en de Nationale Omgevingsvisie zichtbaar: een louter technische verkenning zonder besluit- en middelenkracht houdt het genoemde governancevacuüm in stand. Dat spanningsveld wordt in 2025 zichtbaar: ondanks de Doorbraaklocatie-status is voor de Merwedelijn nog geen definitief rijksbesluit genomen, terwijl grondeigenaren, ontwikkelaars en corporaties deze zomer hebben aangeboden €200 miljoen mee te financieren om de aftakking naar Rijnenburg mogelijk te maken. Die private cofinancieringsbereidheid creëert momentum, maar vraagt om een tijdige rijks- en provinciale verankering om daadwerkelijk door te kunnen pakken.

Water en bodem

Deze laatste lijn impliceert ook een heldere rolduiding van de betrokken overheden. De provincie is, gegeven het regionale karakter van de opgave, beter gepositioneerd om het initiatief te nemen. En dan niet als permanente bestuurslaag, maar als aanjager die het tijdelijke samenwerkingsverband van de gebiedsontwikkeling helpt vormen en legitimeren. Het waterschap moet, gezien de lage ligging en het principe ‘water en bodem sturend’, vanaf het begin structureel zijn ingebed als systeempartner. Het Rijk zal expliciet kleur moeten bekennen rond de openbaar vervoer-drager, niet alleen verkennend via het MIRT, maar besluit- en financieringsmatig, om het huidige vacuüm te doorbreken, zoals Buitelaar in ‘Een deskundige nationale ruimtelijke ordening’ (2023) bepleit. De Ontwerp-Nota Ruimte markeert daarmee geen afzijdigheid meer van de nationale overheid, maar betekent evenmin een financieringsdoorbraak: het Rijk zet koers en benoemt Doorbraaklocaties, terwijl concrete openbaar vervoerbesluiten vooralsnog ontbreken en politiek onderwerp van debat blijven. Voor de Merwedelijn wordt in de Kamer en de regio wél nadrukkelijk over timing en bekostiging gesproken, maar een bindend besluit ligt er dit najaar nog niet.

Conclusie: regionale samenwerking is geen vanzelfsprekendheid laat staan een toevalligheid, maar een bewuste ontwerpopgave. Succesvolle uitvoering ontstaat wanneer meerdere ingrediënten samenkomen: een publiek vastgelegde afspraakbasis (Nota van Uitgangspunten), een capabele tijdelijke projectorganisatie, volwassen publiek-private afspraken met harde borging van publieke waarden en vroege besluitvorming over openbaar vervoer en water/bodem als systeemdragers. Leidsche Rijn bewijst dat de samenhang in verhaal, rollen en middelen een langdurig uitvoeringsritme mogelijk maakt; Rijnenburg laat zien dat precies die samenhang nu ontbreekt.

Vroeg investeren

Beide casussen laten zien dat zonder stevig georganiseerde samenwerking de ambities blijven hangen in losse intenties. Zorg als gebiedsontwikkelaar daarom voor een gedeeld en geloofwaardig narratief (bijvoorbeeld woningbouw mét infrastructuur en klimaatadaptatie). Organiseer een tijdelijke regionale structuur die de afspraken kan borgen en rollen kan verdelen. Erken de sleutelrol van marktpartijen en betrek hen formeel in de governance. En investeer vroeg in randvoorwaarden zoals openbaar vervoer, omdat het ontbreken daarvan de legitimiteit van het hele project ondermijnt. In het licht van de nieuwe Ontwerp-Nota Ruimte, met haar ambities én de terechte vragen over de uitvoerbaarheid, biedt mijn onderzoek wellicht geen silver bullet, maar biedt het een handelingsperspectief, precies in het geconstateerde gat tussen richting en uitvoering. Juist in die ruimte tussen nationale richting (Ontwerp-Nota Ruimte) en feitelijke uitvoeringsbesluiten (zoals de Merwedelijn) laat mijn onderzoek zien hoe regionaal georganiseerde samenwerking, met harde afspraken over systeemdragers, het verschil kan maken.