Draagvlak als organiserend principe

De Nieuwe Kern wordt een nieuwe, gemengde stadswijk tussen station Duivendrecht, de Johan Cruijff Arena, de A2 en het Amstel Business Park in Ouder-Amstel, een gemeente met nu ongeveer 15.000 inwoners. Op deze strategische knooppuntlocatie wordt gewerkt aan een programma van maximaal 6.200 woningen, aangevuld met 250.000 m² aan bedrijven, kantoren, horeca en maatschappelijke functies. Ook is ruimte gereserveerd voor de uitbreiding van sportcomplex De Toekomst van Ajax.

Het gebied, dat nu wordt gekenmerkt door sportvelden, volkstuinen, infrastructuur en versnipperde functies, ontwikkelt zich met dit programma tot een volwaardige stadswijk. De nabijheid van hoogwaardig openbaar vervoer en regionale verbindingen vormt het vertrekpunt voor een compact en gemengd stedelijk milieu. Het stedenbouwkundig raamwerk organiseert de wijk rond een centraal park dat fungeert als ruimtelijke en sociale drager. Hieromheen liggen verschillende woonmilieus met variatie in bouwhoogte en dichtheid, via groene assen verbonden met de Amstelscheg en de omliggende tuinparken. Zo krijgt het gebied een herkenbare samenhang waarin groen, wonen, werken, sport en recreatie in elkaar grijpen.

De uitvoering vindt plaats via deelprojecten met een eigen planning binnen het overkoepelende raamwerk. In de eerste stappen van de ontwikkeling worden onder meer 330 flexwoningen gerealiseerd voor jongeren, starters en statushouders. Daarnaast komt er een ‘smart mobility hub’: een multifunctioneel gebouw waarin parkeren, sportvoorzieningen en maatschappelijke functies worden gebundeld. De omgevingsvergunning hiervoor is onlangs afgegeven. Deze projecten dragen bij aan de vroege activering van het gebied als stedelijk knooppunt in de zuidoostflank van de metropool.

Deze ruimtelijke ambitie krijgt vorm in een bestuurlijke constellatie waarin meerdere grondeigenaren, een gemeente zonder grondpositie en uiteenlopende bovenlokale kaders samenkomen. Partijen zijn in hoge mate van elkaar afhankelijk voor planvorming, besluitvorming en uitvoering. Dit is op zichzelf niet uitzonderlijk binnen hedendaagse gebiedsontwikkelingsopgaven, maar de volgende specifieke combinatie van kenmerken in deze casus (en de manier waarop zij in samenhang doorwerken in de samenwerking) maakt haar interessant: schaalvergroting als bestuurlijke opgave, eigendom en interbestuurlijke verhoudingen en meerschalige doorwerking. In het vervolg van dit artikel werken we deze verder uit.

Schaalvergroting als bestuurlijke opgave

Samen met twee andere lopende gebiedsontwikkelingen betekent de komst van De Nieuwe Kern voor Ouder-Amstel een verdubbeling van het inwonertal in de komende twee decennia. Deze groei verandert de schaal waarop de gemeente zal denken en handelen. De ontwikkeling raakt aan bestuurlijke capaciteit, voorzieningenstructuur en aan de vraag hoe het karakter van de gemeente zich verhoudt tot stedelijke verdichting.

Die vraag werkt direct door in de lokale politiek. Raadsleden wonen in de directe omgeving en worden aangesproken op keuzes over dichtheid, bouwhoogte en functiemenging. Wat elders onderdeel is van een bredere verstedelijkingsstrategie, krijgt hier een herkenbaar en persoonlijk karakter. Besluiten worden niet alleen gewogen op ruimtelijke en financiële haalbaarheid, maar ook op hun betekenis voor de gemeenschap.

Dit vormde voor de gemeente een extra reden om in deze ontwikkeling nadrukkelijk de regie te willen behouden. Ouder-Amstel beschikt echter niet over grondposities in het plangebied en de begroting van een kleine gemeente biedt geen ruimte voor actief grondbeleid of grootschalige verwerving. De gemeente kan haar sturingsambitie dus niet baseren op eigendom of financiële middelen, maar moet deze vormgeven via planologische kaders, programma-afspraken en kwaliteitsnormen.

Daarmee blijft de ontwikkeling in grotere mate afhankelijk van de bereidheid van de betrokken partijen om zich aan gezamenlijke uitgangspunten te verbinden. Zonder gedeelde instemming blijven bevoegdheid en realisatievermogen gescheiden, en ontbreekt de gezamenlijke capaciteit om het project door te zetten. In deze constellatie krijgt het organiseren van commitment en gedeelde narratief een structurerende betekenis. Naast haar kaderstellende rol investeert de gemeente daarom actief in het organiseren en bestendigen van draagvlak tussen de betrokken partijen.

Publieke aandacht

Als kleine gemeente met korte lijnen schakelen ambtenaren, bestuurders en projectleiders direct met elkaar en staat besluitvorming dicht bij het dagelijks bestuur. Die nabijheid werkt ook door naar buiten. Bewoners kunnen het project goed volgen en informatieavonden worden druk bezocht. Participatie is door de gemeente ingebed in de formele planprocessen, waaronder de structuurvisie en het stedenbouwkundig raamwerk. Inbreng van bewoners en belanghebbenden wordt verwerkt in nota’s van beantwoording en planuitwerkingen. Het project staat daarmee voortdurend in het publieke zicht.

Tegelijkertijd vraagt de schaal van De Nieuwe Kern om een organisatorische sprong. Daarom is in 2022 binnen de gemeente ook een aparte afdeling Gebiedsontwikkeling ingericht, met eigen capaciteit en leiding. Deze organisatorische versterking vormt een structurele stap om de omvang en complexiteit te kunnen dragen. Wethouder ruimtelijke ordening, wonen en gebiedsontwikkeling Victor Frequin: “Het is logisch om hiervoor een projectorganisatie op te zetten, maar na verloop van tijd moet deze projectorganisatie weer integreren in de staande gemeentelijke organisatie.”

Eigendom en bestuurlijke verhoudingen

De eigendomssituatie voegt daarnaast ook een bijzondere laag toe aan De Nieuwe Kern. Het gebied ligt op gronden van VolkerWessels Vastgoed, NS Vastgoed, Ajax en de gemeente Amsterdam. Amsterdam treedt daarbij op als privaatrechtelijk grondeigenaar in een buurgemeente, terwijl de planologische en alle andere bevoegdheden volledig bij Ouder-Amstel liggen. Eigendom en bevoegd gezag vallen hier niet samen. Maar de aanwezigheid van Amsterdam brengt wel een regionale oriëntatie met zich mee die kan doorwerken in programmakeuzes en investeringsafwegingen.

Deze verhoudingen kregen een concrete uitwerking in de ontwikkeling van de flexwoningen. Ouder-Amstel zette in op het versneld toevoegen van woningen voor eigen jongeren, starters en andere urgente doelgroepen en wees daarvoor een locatie aan. Die locatie ligt op grond van de gemeente Amsterdam, maar binnen de gemeentegrenzen van Ouder-Amstel.

Ymere trad toe vanuit haar ervaring met flexwonen, mede in het kader van portefeuilledifferentiatie en de strategische wens om in Ouder-Amstel een positie op te bouwen. Eigen Haard is de primaire corporatie in de gemeente en beschikte over een bestaande relatie met het lokale bestuur. Aanvankelijk werd dus ook verkend of beide corporaties gezamenlijk 500 flexwoningen konden realiseren.

Risico’s bij Ymere

Na nadere afwegingen, waaronder de financiële haalbaarheid, trok Eigen Haard zich terug. Een programma van 500 woningen bleek op deze locatie niet haalbaar. De aanwezigheid van een 150 kV-hoogspanningsleiding, die gehandhaafd moest blijven, speelde namelijk een rol in de verdere planvorming. In overleg tussen Ouder-Amstel, Amsterdam en Ymere is vervolgens gekozen voor een reductie naar 330 flexwoningen. Amsterdam stemde als grondeigenaar in met de komst van deze woningen, met de afspraak dat hier ook statushouders uit Amsterdam kunnen worden gehuisvest. Daarmee werd de voortgang van het project verbonden aan een interessante intergemeentelijke afspraak over de taakstelling.

De ontwikkel- en exploitatierisico’s liggen volledig bij Ymere. De afspraken zijn vastgelegd in een anterieure overeenkomst over grondgebruik met een looptijd van 15 jaar. Ondanks het tijdelijke karakter heeft Ymere ingezet op toekomstbestendige kwaliteit, passend bij de ambitie om hier een volwaardige stadswijk te ontwikkelen en met het oog op mogelijke herplaatsing.

Meerschalige doorwerking

Naast lokale en buurgemeentelijke verhoudingen werken regionale en nationale kaders ook door in het project. Zo is de nationale regelgeving rond Schiphol mede bepalend voor de ontwikkelruimte van het gebied. Geluidscontouren en veiligheidszones bepalen waar woningbouw is toegestaan en onder welke voorwaarden. Wanneer deze contouren wijzigen, verandert de ontwikkelruimte binnen het gebied. Dat heeft directe gevolgen voor het programma, woningtypologieën, bouwhoogtes en de noodzaak van mitigerende maatregelen. De onzekerheid rond deze kaders hangt als het ware boven het lokaal vastgestelde plan, dat bij wijzigingen opnieuw moet worden doorgerekend en soms herijkt.

Ook de energie-infrastructuur overstijgt het lokale schaalniveau. Het verleggen van de 150 kV-hoogspanningsleiding vereist afspraken met de landelijke netbeheerder Tennet en doorloopt een technisch en juridisch traject met eigen procedures, planningen en voorwaarden. De timing van deze verlegging beïnvloedt zo ook de fasering van de gebiedsontwikkeling, de mogelijkheid om deelgebieden bouwrijp te maken en de investeringsplanning van betrokken partijen.

Daarnaast speelt de regionale programmering van kantoren een rol. Ouder-Amstel maakt deel uit van de subregio Amstelland-Meerlanden binnen de Metropoolregio Amsterdam (MRA), waarin andere gemeenten te maken hebben met leegstand. Binnen de deze regio bestaan afspraken over de omvang en spreiding van nieuwe kantoorruimte, en dus vergde het niet-woonprogramma ook regionale instemming via de bestaande overlegstructuur van deze subregio.

Deze voorbeelden laten zien hoe besluiten op nationaal niveau (luchtvaart en energie), regionale afspraken (kantorenprogrammering) en bovenlokale infrastructuur direct doorwerken in programma, fasering en haalbaarheid. Deze kenmerken maken het des te interessanter om te bezien hoe de samenwerking concreet is vormgegeven en welke spanningen zich onderweg hebben ontwikkeld.

Sturing in lagen

De samenwerking in De Nieuwe Kern is opgezet als een gelaagde projectorganisatie, waarin dagelijkse afstemming en bestuurlijke besluitvorming bewust van elkaar zijn gescheiden. In de kern draait het om één centrale vraag: hoe houd je voortgang in een ontwikkeling waarin publieke kaders en private investeringen voortdurend op elkaar moeten worden afgestemd?

Op operationeel niveau vormt de projectgroep het hart van de samenwerking. Hierin zitten projectleiders van VolkerWessels, NS, de gemeente Amsterdam en de gemeente Ouder-Amstel. Planning, stedenbouwkundig ontwerp, infrastructuur, mobiliteit, financiële consequenties en fasering komen hier samen. Welke onderzoeken zijn afgerond? Wat betekent de verlegging van de hoogspanningsleiding voor de planning? Is een deelgebied gereed voor de volgende besluitvormingsstap? En hoe wordt omgegaan met een financieel knelpunt in een van de deelprojecten? In de projectgroep worden deze vragen voorbereid, uitgewerkt en waar mogelijk opgelost.

Wanneer daar overeenstemming wordt bereikt, gaan voorstellen door naar de stuurgroep. Lukt dat niet, dan verschuift het gesprek naar dat niveau. In de stuurgroep zitten namens Ouder-Amstel de directeur Gebiedsontwikkeling en namens de grondeigenaren de directieleden. Hier verschuift het perspectief van inhoud naar strategie. Kunnen partijen zich committeren aan de voorgestelde fasering? Is het financiële risico aanvaardbaar? Welke bestuurlijke consequenties heeft een bepaalde keuze? En is er voldoende draagvlak om het besluit intern – richting raad of raad van bestuur – te kunnen bekrachtigen? Ajax maakt geen deel uit van deze formele woningbouwstructuur; de uitbreiding op grond van Ajax voor sportfaciliteiten is met ieders instemming een apart en afgebakend deeltraject.

Verdeling plankosten

Een pijler onder deze samenwerking is de financiering van de gezamenlijke plankosten. Deze kosten voor onder meer stedenbouwkundig ontwerp, onderzoeken, MER-procedures en juridische uitwerking worden gedragen door de grondeigenaren. De partners in de gebiedsontwikkeling hanteren onderling een verdeelsleutel op basis van grondpositie en opbrengstpotentie. Wie meer ontwikkelvolume of een rendabeler programma heeft, draagt een groter aandeel in de algemene kosten.

Bij de flexwoningen draagt Ymere volledig het ontwikkel- en exploitatierisico. Er is voor het vastgoed geen subsidie of gemeentelijke cofinanciering, voor het bouwrijp maken en de inrichting van het maaiveld is deze er wel. De gemeente investeert zelf substantieel in maatschappelijke voorzieningen zoals onderwijs en wijkfuncties, maar neemt geen verder risico in de woningbouw.

De structuur oogt dus klassiek – projectgroep, stuurgroep, heldere rolverdeling – en werkt in de praktijk als een samenwerking waarin partijen elkaar actief ondersteunen via korte lijnen, commitment, en het delen van kennis en expertise om tot uitvoering te komen.

De ontwikkeling zelf is verder gedifferentieerd georganiseerd: iedere partij ontwikkelt binnen haar eigen grondpositie, binnen gezamenlijke kaders. Het stedenbouwkundig raamwerk vormt de gedeelde ruimtelijke basis en legt uitgangspunten vast voor dichtheid, groenstructuur, mobiliteit en programmatische samenhang. Binnen dat kader werken partijen hun eigen deelgebieden uit.

Waarom versnellen tijd kost

In het publieke debat klinkt alom de roep om versnelling van de woningbouw. Tegelijkertijd staat woningbouw zelden op zichzelf, maar raakt zij verweven met andere ruimtelijke opgaven, zoals mobiliteit, energie-infrastructuur, water en natuur. Die verwevenheid vergroot de complexiteit van de plan- en besluitvorming en vraagt om zorgvuldige afwegingen en een breed draagvlak. Tempo maken is hierbij een opgave op zich. Wethouder Frequin: “Er is een enorm tekort aan woningen, dat geeft urgentie. Als gemeente zetten we gepaste druk op het proces en bedingen we voorrang voor eigen inwoners en voor mensen met vitale beroepen. Gelukkig gaat het hier over grote aantallen en zullen we al met al ook velen buiten deze doelgroepen kunnen huisvesten.”

Binnen de stuurgroep kan inhoudelijke overeenstemming worden bereikt over fasering, investeringen of programmatische keuzes. Dat akkoord heeft het karakter van een werkafspraak. Iedere vertegenwoordiger moet het voorstel vervolgens bestuurlijk laten bekrachtigen. Voor Ouder-Amstel betekent dit bespreking in college en raad. Voor Amsterdam doorloopt het voorstel een vergelijkbare bestuurlijke route. Voor VolkerWessels en NS geldt dat instemming op directieniveau nog moet worden verankerd in de raad van bestuur. Tussen overeenstemming aan tafel en formele besluitvorming kunnen daardoor maanden liggen. Hierin is doorslaggevend dat partijen dit weten en begrip hebben voor elkaars interne processen.

Kleine gemeente

Dit hangt samen met het gegeven dat Ouder-Amstel een kleine gemeente is. Veel specifieke gebiedsgerelateerde beleidskaders zijn minder uitgewerkt dan in grotere steden. Dat biedt enerzijds ruimte om samen oplossingen te ontwerpen en maatwerk te leveren, maar het vraagt ook meer afstemming, uitleg en uitwerking, zoals ten aanzien van parkeren. De partijen hebben daarom ook regelmatig een pionierende rol om gezamenlijk verder te bouwen aan kaders die nog niet volledig zijn uitgekristalliseerd.

De ontwikkeling van De Nieuwe Kern laat zien dat versnelling samenhangt met bestuurlijke realiteit. Voortgang en tempo ontstaan hier door interne verankering, onderlinge afstemming en het gezamenlijk dragen van onzekerheden. Wethouder Frequin: ‘Klein zijn heeft ook voordelen; we kunnen sneller schakelen en aanpassingen doen of beslissingen nemen. Daarnaast willen we als gemeente zelfstandig blijven; meer inwoners is daarvoor een voorwaarde.’

Van losse initiatieven naar gezamenlijke koers

Een eerste voorbeeld betreft de totstandkoming van de gezamenlijke ontwikkelrichting. Een individuele vestigingsvraag rond 2008 maakte duidelijk dat voor dit gebied geen samenhangende visie bestond. In reactie daarop formuleerde de gemeente Ouder-Amstel in 2013 een duidelijke koers: het gebied zou primair transformeren naar woningbouw. Daarmee werd richting gegeven, maar er was nog geen gezamenlijk commitment.

Dat commitment moest vervolgens actief worden georganiseerd. De Borchlandkavel, in handen van een particuliere eigenaar met langdurige bouwambities, werd in 2014 verbonden aan VolkerWessels Vastgoed. Daarmee trad een eerste ontwikkelaar toe die zich expliciet committeerde aan woningbouw. Dit zette ook de andere grote grondeigenaren aan tot positionering. De gemeente Amsterdam voerde een interne verkenning uit om te bepalen of zij als privaatrechtelijk eigenaar wilde instappen en onder welke voorwaarden. NS maakte een vergelijkbare afweging over haar strategische grondbezit. Er werd bewust ruimte geboden voor ieders interne besluitvorming, zodat elke partij haar positie kon bepalen in relatie tot de gemeentelijke koers. Pas nadat iedere eigenaar zich expliciet aan die ontwikkelrichting had gecommitteerd, ontstond een gedeelde basis.

Ook met Ajax is bewust geïnvesteerd in afstemming over de uitbreidingswens voor extra velden en voorzieningen, terwijl de gemeente woningbouw als prioriteit stelde. Door beide ambities in samenhang te bezien en belangen expliciet te maken, ontstond de basis voor een gezamenlijke intentieverklaring en gedeelde planvorming.

Financiële herijking

Een tweede moment waarop tijdsinvestering zich later uitbetaalde, betrof de financiële herijking van het plan. De voorkeursvariant uit de milieueffectrapportage bleek onder gewijzigde marktomstandigheden niet haalbaar. In plaats van het plan te versoberen, maakten de grondeigenaren hun financiële uitgangspunten inzichtelijk en werd gezamenlijk gezocht naar optimalisaties. Daarbij namen zij bewust extra risico door te kiezen voor een hogere dichtheid en een stedelijker programma, in de overtuiging dat de strategische ligging en langetermijnwaarde van het gebied dit konden dragen. Opmerkelijk is dat niet werd getornd aan het centrale park, de functiemenging en het aandeel sociale woningbouw. In principe is het ook een afruil: meer woningen en een hogere dichtheid, maar met behoud van de publieke kwaliteiten van het gebied.

Deze aanpassing vergde een nieuwe bestuurlijke afweging. Voor de gemeente betekende een intensiever programma een politiek gevoelige stap. Er zijn daarom aparte sessies georganiseerd waarin ontwikkelaars hun exploitatieopzet toelichtten en raadsleden rechtstreeks vragen konden stellen. Deze openheid vergde tijd, maar resulteerde uiteindelijk in brede steun in de raad. Daarmee werd het vertrouwen in de uitvoerbaarheid van het plan versterkt.

Wat betekent dit voor de PPS-praktijk?

De lessen uit De Nieuwe Kern zijn op het eerste gezicht herkenbaar voor wie vaker met gebiedsontwikkeling werkt. Toch verrijkt deze casus het debat, doordat zij concreet laat zien onder welke voorwaarden – de ‘mitsen, maren en tenzij’s’ – deze lessen daadwerkelijk betekenis krijgen. Rolzuiverheid kan bijvoorbeeld van groot belang zijn, maar krijgt hier een specifieke invulling door het ontbreken van een gemeentelijke grondpositie als dwingende factor en de bijzondere verhouding met buurgemeente Amsterdam als privaatrechtelijke grondeigenaar. Tegelijkertijd laat de casus zien dat een gemeente zonder grondbezit nadrukkelijk sturend kan optreden, mits zij haar regierol expliciet organiseert en consequent bewaakt.

Wat daarbij ook opvalt, is de combinatie van bestuurlijke durf en organisatorische kwetsbaarheid. De gemeente zoekt actief de samenwerking met partijen die beschikken over middelen, uitvoeringskracht en specialistische kennis, en toont tegelijkertijd vertrouwen in een constellatie waarin zij zelf niet de dominante positie inneemt. Het vermogen om verbinding te maken en commitment of draagvlak te organiseren staat dus voorop.

Juist daarom is deze casus ook interessant om verder te volgen. De vraag dringt zich op in hoeverre de tijdsinvestering in de voorfase – in het organiseren van draagvlak en gezamenlijke richting – zich uitbetaalt in de uitvoeringsfase waarin de ontwikkeling zich nu bevindt, en waarin onvermijdelijk nieuwe obstakels zullen opkomen.

Impressie van stadszender AT5 over de nieuwe wijk.