Getal of risico: de lastige knop waaraan Nederland draait in het waterbeheer

Hoeveel water moet een nieuwe wijk kunnen verwerken voordat we hem ‘klimaatbestendig’ mogen noemen? Het antwoord lijkt een eenvoudige rekensom: 70 millimeter per uur, 120 millimeter per etmaal. Maar achter die getallen schuilt een hardnekkiger vraag, die in beleidsdebatten vaak wordt overgeslagen. En wel deze: moet waterveiligheid worden vastgelegd in een vast getal of in een risico-inschatting? Twee casussen, een nieuwbouwwijk in Diemen en een tegengehouden bouwplan in het Markermeer, laten zien dat die keuze verstrekkende gevolgen heeft. Het gaat om veiligheid, om innovatie en om de manier waarop overheid en marktpartijen met elkaar samenwerken.

Twee vormen voor een norm

Een norm kan op twee manieren worden geformuleerd. De eerste is een vaste drempelwaarde. Een gebiedsontwikkeling moet bijvoorbeeld 70 mm neerslag per uur kunnen verwerken. Voor ontwikkelaars, aannemers en vergunningverleners is dat prettig. Het is direct te begrijpen, het biedt rechtszekerheid en het is te toetsen zonder dat er hydrologische expertise nodig is. Het probleem is dat één landelijk getal nooit recht doet aan de lokale verschillen. Het ene gebied wordt erdoor onnodig zwaar belast, het andere onvoldoende beschermd. Erger nog, voldoen aan de norm wekt een vals gevoel van veiligheid. Dat geldt zeker als de effecten op het grotere systeem buiten beeld blijven.

De tweede manier om waterveiligheid te duiden, is met hulp van een risiconorm. Die stelt niet de vraag of een ontwerp aan een vaste specificatie voldoet. In plaats daarvan is de vraag wat de werkelijke kans op schade is en of dat aanvaardbaar is in de lokale context. Het uitgangspunt ‘geen schade bij een 1-op-100-jaar situatie’ kan daarmee op twee manieren worden uitgewerkt. Als getal wordt het een ontwerpeis: water vasthouden of afvoeren in het geval van 70 mm per uur. Als risiconorm wordt het een resultaatverplichting: geen schade aan bestaande woningen bij diezelfde bui, ongeacht hoe partijen dat bereiken. Dat laatste maakt de weg vrij voor bijvoorbeeld gedeelde infrastructuur, een adaptief ontwerp of compensatie elders in het systeem. Het dwingt bestuurders bovendien tot een expliciet antwoord op de vraag wat eigenlijk als schade telt en wiens eigendom er beschermd moet worden.

Publieke taak

Onderzoekers hebben een voorkeur voor risicogestuurde normen. Ze maken maatwerk en innovatie mogelijk. Ze leggen bovendien de aannames achter het veiligheidsbeleid open voor een democratisch debat. Maar er zit wel een addertje onder het gras. Risicogestuurde regulering werkt alleen als de data en de analysecapaciteit om risico’s te beoordelen er ook echt zijn. Ontbreekt die informatie bij waterbeheerders, dan komt de bewijslast voor het oplossen van onzekerheden eenzijdig bij marktpartijen te liggen. Dat is opmerkelijk, want dat is van oorsprong een publieke taak. De kwaliteit van een norm staat dus niet op zichzelf. Ze is direct verbonden met het vermogen van overheden om hem ook daadwerkelijk te bewaken.

Casus 1: Holland Park West

De eerste casus laat zien waar de pijn zit. Het Woontop-akkoord (zie specifiek punt 10.2) introduceerde in 2024 landelijke ‘piekbuinormen’ voor nieuwbouw: 70 mm per uur bij wolkbreuken, 120 mm per 24 uur bij langdurige buien en 130 mm per 48 uur bij meerdaagse gebeurtenissen. De gebiedsontwikkeling Holland Park West in Diemen toont precies waar de kracht en de grens van deze aanpak liggen.

De ontwikkelaar gaf hier handen en voeten aan de wateropgave met blauw-groene daken, straatprofielen die als tijdelijke waterberging dienen en strategisch gesitueerd open water. Bij 70 mm per uur vangt deze opslag het water op. Bij hogere waterstanden komt extra afvoercapaciteit beschikbaar, die ook de zwaardere scenario’s afdekt. Zelfs een bui die statistisch eens in de 250 jaar voorkomt, blijft buiten de huizen. Op projectniveau is dus ruim voldaan aan de norm.

Maar wie verder kijkt dan de erfgrens, ziet een ander beeld. Holland Park West ligt in de bredere Venneperpolder en watert daar op af. GIS-onderzoek van Waterschap Amstel, Gooi en Vecht wijst uit dat een regionale waterpeilstijging van 13 centimeter al de eerste bestaande woning kwetsbaar maakt. Bij 58 centimeter stijging loopt één procent van de omliggende woningen risico op schade, een getal dat het waterschap meestal aanhoudt als acceptabel (meer schade is dus niet geoorloofd). Met andere woorden, een project kan elke afzonderlijke norm in zijn vergunning naleven en toch bijdragen aan een cumulatieve belasting van het regionale systeem. Dat komt simpelweg omdat de norm daar nooit op was gericht.

Een risicogestuurde aanpak zou hier de juiste vraag stellen. Hoeveel neemt het overstromingsrisico voor bestaande woningen daadwerkelijk toe? En wie is daarvoor verantwoordelijk? Dat vraagt om contextuele analyse in plaats van een rekenregel. De casus legt meteen ook het knelpunt bloot. Het kostte in het geval van deze gebiedsontwikkeling de nodige tijd om de benodigde hydrologische basisgegevens bij het waterschap los te krijgen, simpelweg omdat die niet meteen voorhanden waren. Willen we risicogestuurd werken, dan moeten waterschappen verschuiven van reactieve vergunningverlener naar proactieve informatieleverancier. En die informatie moet vroegtijdig voor de publieke en private gebiedsontwikkelaars komen.

Hoge kosten

Onze conclusie aan de hand van deze casus luidt dat een klimaatadaptief ontwerp in nieuwbouw meestal technisch goed haalbaar, dat blijkt uit talloze projecten en klimaatstresstoetsen. De echte uitdaging zit hem echter niet in de techniek, maar in het bestuur. Het gaat om de vraag hoe normen, verantwoordelijkheden en besluitvorming zijn georganiseerd. Een norm als ‘geen schade bij een 1-op-100-jaar gebeurtenis’ biedt houvast. Maar hij slaat door wanneer hij star op projectniveau wordt toegepast, met soms hoge kosten voor een marginale winst op systeemniveau. Cruciale systeeminformatie, zoals kritieke waterpeilen en schadecurves, is in de praktijk vaak niet op tijd beschikbaar – zo wees de aanpak in Diemen uit. Dat leidt tot overmatige voorzichtigheid. De vraag is niet of ontwikkelaars hun verantwoordelijkheid nemen, maar op welke schaal de waterbeoordeling het beste kan worden gemaakt. In veel gevallen is dat bij de overheid, niet bij het project.

Casus 2: bouwen in het Markermeer

In november 2022 kondigde de minister van Infrastructuur en Waterstaat een categorisch verbod aan op nieuwe landaanwinning in het IJsselmeergebied. De motivatie: zoetwateropslag, waterberging en ecologische waarde. Dit vormt het andere uiterste wanneer we het hebben over normen voor waterveiligheid: een keiharde norm zonder enige ruimte voor lokale afweging. Een nadere analyse zet vraagtekens bij de cijfers achter dit verbod. Als voorbeeld: een voorgenomen gebiedsontwikkeling van circa 200 hectare en goed voor ongeveer 6.000 woningen (waaronder de plannen voor het project Nieuw Monnickendam) werd door de nieuwe regel van het ministerie afgewezen. De ontwikkeling zou echter, op basis van een analyse van deskundigen, slechts 0,1 procent van het gecombineerde oppervlak van Markermeer en IJsselmeer innemen. Het verlies aan zoetwateropslag komt neer op 0,016 en 0,0005 procent. Dat zijn marges die wegvallen tegen de verwachte toename van verdamping door klimaatverandering. De afname van bergingscapaciteit bedraagt circa 0,1 procent. Watergevoelige functies zouden bovendien ruim boven de verwachte toekomstige waterpeilen worden gebouwd.

Vanuit risicoperspectief is de onderbouwing voor een algeheel verbod dus dun. Een risicogestuurd kader zou ruimte bieden voor een locatiespecifieke analyse. Dat maakt mogelijk natuurinclusieve ontwikkeling mogelijk die wél aan de echte veiligheidseisen voldoet. In plaats daarvan blokkeert een ministeriële brief deze ontwikkeling. Die brief fungeert als beleidslijn, maar is geen bindend recht, terwijl de technische analyse juist suggereert dat de ontwikkeling wel veilig kan plaatsvinden. Eén regel sluit zo de nuance buiten die juist tot een oplossing had kunnen leiden, een oplossing waarin wonen, natuur en waterveiligheid samen opgaan.

In dit geval stond het ministerie van IenW open voor de deskundigenanalyse, wat er uiteindelijk toe heeft geleid dat de voorgenomen ontwikkeling wél kan plaatsvinden. Dit kan dus gezien worden als een mooi voorbeeld van hoe een discussie tussen het ministerie en de markt/deskundigen kan leiden tot succesvolle, op risico gebaseerde oplossingen. Hiervan zouden er naar ons idee velen mogen volgen; het voorbeeld laat namelijk zien dat er geluisterd wordt naar deskundigen die met onderbouwde berekeningen komen.

Dilemma voor beleidsmakers

Beide casussen draaien om hetzelfde spanningsveld. Getallen en categorische verboden zijn helder te communiceren en juridisch eenduidig, maar blijken star en ongevoelig voor lokale verschillen. Risicogestuurde normen zijn wetenschappelijk eerlijker en stimuleren innovatie. Maar ze vragen om afdoende analysecapaciteit en om een passende rol van de verantwoordelijke instituties (die daar nu vaak nog niet klaar voor zijn). Het praktijkbeeld van gebiedsontwikkelaar BPD bevestigt dit: technisch kán bijna alles, maar het bestuurlijke systeem rond normen, verantwoordelijkheden en informatie houdt geen gelijke tred.

Voor beleidsmakers vertaalt zich dat in een aantal vragen. Hoeveel ruimte kan een norm bieden zonder zijn juridische werking te verliezen? Waar ligt de grens tussen een landelijke minimumeis en lokaal maatwerk? En wie is verantwoordelijk voor het leveren van de informatie die nodig is om risicogestuurde besluiten te kunnen nemen? Universele antwoorden op deze vragen zijn er nog niet. Maar wegkijken voor deze vragen is geen optie bij het vormgeven van nieuwe regelgeving.

Onze aanbeveling luidt dat de meest kansrijke route beide normtypes combineert. Een vaste numerieke norm fungeert dan als ondergrens, een basisbescherming die overal geldt. Wijkt de lokale situatie daar substantieel van af, dan moet er ruimte zijn voor een risicogestuurde afweging. De voorwaarde hierbij is wel dat die analyse tijdig, grondig en transparant gebeurt. Daarvoor moeten waterschappen en gemeenten investeren in toegankelijke datasystemen en in heldere, tijdige communicatie over hydrologische basisgegevens. Zonder die basis kan een uitvoerder simpelweg niet risicogestuurd werken. Voor veel projecten, vooral de kleinere en de complexere, is het bovendien logischer dat de overheid zelf de systeembrede waterbeoordeling maakt. De overheid kan dan ook helder aangeven welke verplichtingen er voor de individuele ontwikkelaar overblijven.

Iedere veiligheidsnorm bevat uiteindelijk een politieke keuze. Het gaat om de vraag welk risico we aanvaardbaar vinden en hoe de kosten en baten worden verdeeld. Technische analyse kan die keuze verduidelijken en de gevolgen ervan in kaart brengen, maar oplossen kan ze het vraagstuk niet. Dat is en blijft een zaak van politiek oordeel, gevoed door de beste beschikbare data die publieke instellingen verplicht zijn te leveren.