Grondbedrijven in zwaar weer

13 maart 2013

3 minuten

Onderzoek De praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling aan de TU Delft plaatst in dit artikel de gemeentelijke grondexploitatie centraal. Deze heeft zwaar te lijden onder de strenge economische en financiële winter die dit najaar vier jaar duurt. Wij schetsen hoe de gemeenten met gerichte, veelal verstrekkende maatregelen deze barre wintertijd door kunnen komen. Dat gaat uiteraard niet zonder kleerscheuren. Het overwinteren moet uiteindelijk leiden tot structurele veranderingen. Om de beeldspraak nog even vol te houden: de bloedhete zomer van voor de crisis komt namelijk niet meer terug. Ons verhaal leidt echter niet tot de conclusie: stop met actief gemeentelijk grondbeleid! Het moet alleen wel op een nieuwe leest worden geschoeid.

Acteren in de crisis en anticiperen op de toekomst

Bij grondexploitaties horen risico's

In Nederland wordt een actief gemeentelijk grondbeleid breed toegepast. De overheid treedt in die rol op als risicodragende grondexploitant en daarmee feitelijk als risicodragend ondernemer. Daarmee wijken we nadrukkelijk af van de ons omringende landen, waar niet of nauwelijks een publieke betrokkenheid bij grondexploitaties bestaat. De crisis hakt er bij gemeenten dan ook fors in. Middelgrote gemeenten zien zich bij voorbeeld genoodzaakt bedragen tussen de 50 en 100 miljoen euro (gefaseerd) af te boeken op hun exploitaties. Er zijn zelfs uitschieters naar boven, zoals Apeldoorn met 200 miljoen euro. De gemeenteraad stelt kritische vragen en de accountants zitten de gemeente achter de broek. Dit proces is nog niet einde. Dat gemeentelijke grondbedrijven het zwaar voor de kiezen krijgen in een megacrisis is niet verwonderlijk en evenmin te veroordelen. Ook private grondexploitanten ontkomen immers niet aan forse afboekingsoperaties. Zij zetten de tering naar de nering, datzelfde moeten gemeenten nu doen. Automatismen zijn daarbij passé. De opbrengsten uit het grondbedrijf beschouwde men lange tijd als een duurzame, algemene inkomstenbron (waar vaak een relatief laag OZB-tarief tegenover stond). Het besef dat grondexploitatie altijd een risicovolle activiteit blijft, al gaat het lange tijd crescendo, vervaagde. Maar door de crisis is dat besef nu weer helemaal terug.

Verschillen tussen gemeenten

De verschillen in financiële problematiek bij gemeenten hangen samen met drie factoren. Allereerst de in het verleden gemaakte keuze voor een type grondbeleid: actief of faciliterend, dan wel een mengvorm daarvan. Bij de actieve variant bepalen de visie op de (groei)ontwikkeling van de gemeente en de planningsambities de investeringen in grond en – bij transformatielocaties – gebouwen. Bij de faciliterende variant neemt een gemeente aanmerkelijk minder risico’s, zij maakt dan vooral ontwikkelingen van anderen mogelijk. De mate van professionaliteit in sturing en beheersing van het grondexploitatieproces is een tweede belangrijke factor. In de derde plaats speelt de marktsituatie een rol. Gemeenten in krimpgebieden werden al voor het uitbreken van de crisis geconfronteerd met een afnemende vraag, waardoor zij gemiddeld minder risico-dragend vermogen in grondposities hebben geïnvesteerd. Deze drie factoren veroorzaken grote verschillen tussen gemeenten in het geïnvesteerde vermogen en in de (te verwachten) verliezen. Niet iedere gemeente heeft overigens last van grote financiële tegenvallers en veel gemeenten hebben er financiële buffers tegenover staan. Ook wordt er nog steeds circa 3,5 miljard euro aan toekomstige winsten verwacht. Zeker in de economisch sterke regio’s is herstel van de (woning)markt te verwachten.

Integratie van economie, ruimte en duurzaamheid

Naast de crisis en deels samenhangend met die crisis, voltrekken zich structurele veranderingen. Wij zien ons gesteld voor economische structuurveranderingen, demografische verschuivingen, energietransities, mobiliteitsvraagstukken en wateropgaven. Bij project- en gebiedsontwikkeling ontstaat de komende jaren een sterkere relatie tussen het ruimtelijk en economisch domein, met duurzame ontwikkeling als derde pijler. Die relatie is in de periode voor de crisis verslapt. Stadsontwikkeling concentreerde zich op stedenbouwkundige ambities, bij het grondbedrijf kwam ‘geld verdienen’ centraal te staan en duurzaamheid kreeg zijn eigen hobbyhoek. Het is tijd om deze verkokering te doorbreken.