Herstel van de natuur vraagt om het stellen van prioriteiten en actief grondbeleid

Nationale doelen voor natuur, stikstof, klimaat en water lijken richting 2030 en 2035 niet gehaald te worden. Dit blijkt uit een analyse van provinciale programma’s en Rijksbeleid voor het landelijk gebied, uitgevoerd door het PBL, de WUR, Deltares en het RIVM.

Volgens het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) moeten milieudoelstellingen juridisch bindend worden vastgelegd in gebiedsgerichte beleidsprogramma’s. Deze worden bekostigd uit het Transitiefonds landelijk gebied en natuur. Het kabinet Rutte-IV wil hier tot 2035 ruim 24 miljard euro voor vrijmaken. De senaat heeft de behandeling van dat wetsvoorstel echter geparkeerd tot er een nieuw kabinet zit.

Provinciaal beleid

Vorige zomer hebben alle provincies hun plannen bij het ministerie ingeleverd, in de vorm van een Provinciaal Programma Landelijk Gebied (PPLG). Deze zijn onderzocht op te verwachten effectiviteit en doelmatigheid. Een volledige doorrekening is nog niet mogelijk, aangezien de PPLG’s op hoofdlijnen zijn opgesteld en de komende jaren verder in beleid en maatregelen worden uitgewerkt.

Maar het ziet er nog niet goed uit. Om de natuurdoelen te halen, moet het landelijk gebied op grote schaal hervormd worden. Maatregelen dienen technisch van aard te zijn, zoals nieuwe stalsystemen en mestregimes, én betreffen gebiedsaanpassingen zoals extensivering van de landbouw en meer ruimte voor natuurgebieden. De omvang van de milieuproblemen is zó groot, stellen de onderzoekers, dat het halen van de natuurdoelen dit decennium niet haalbaar lijkt.

Aansluiting op landelijk beleid

Voor het terugdringen van uitstoot door de landbouw wijzen de provincies naar het Rijk. Terecht, stellen de onderzoekers. Ze waarschuwen dat beleid op PPLG’s laten leunen mogelijk tot willekeur en ondoelmatigheid leidt. Het regio-afhankelijk maken van subsidieregelingen kan zorgen voor matige aansluiting op het landelijk beleid.

De provincies stellen ook sterk uiteenlopende budgetten beschikbaar. Rechtsongelijkheid voor boeren ligt hierdoor op de loer. Het doelmatig gebruiken van middelen is ook financieel noodzakelijk. De kosten van de provinciale plannen lijken dubbel zo hoog uit te vallen als de 24 miljard die het kabinet wilde reserveren.

Actiever grondbeleid

Vrijwel alle provincies noemen grondbeleid als belangrijk instrument. Ze geven aan veel meer regie nodig te hebben over gebiedsontwikkelingen. Voor het halen van natuurdoelen is meer landbouwgrond nodig - om extensivering mogelijk te maken, of om in te zetten als ruilgrond voor het op de juiste plaats krijgen van boerenbedrijven die veel uitstoten.

Verschillende provincies stellen daarom grondbanken en -fondsen voor om op strategische plekken grond aan te kopen. Hiervoor is alleen wel nieuwe regelgeving nodig. Bovendien wijzen de onderzoekers er op dat het actief voeren van grondbeleid een kentering met de afgelopen jaren betekent. Hier vorm aan geven vraagt het opbouwen van de nodige kennis, kunde en ambtelijke capaciteit.

Prioriteit aanbrengen is hoe dan ook geboden. De PPLG’s reppen van honderden gebiedsprocessen. Met name in overgangsgebieden rondom Natura 2000-gebieden, in beekdalen en veenweidegebieden worden ingrijpende veranderingen voorgesteld. Maar welke gebieden komen het eerst aan de beurt? Daar is op basis van de provinciale plannen nog weinig duidelijkheid over. Het eerst aanpakken van gebieden waar de natuur hard achteruitgaat, of waar meerdere problemen tegelijk worden aangepakt, kan ademruimte geven.

How to eat an elephant?

Dat het landelijk gebied voor een complexe en gigantische opgave staat, betekent niet dat het beleid nu al is vastgelopen. De onderzoekers refereren aan een raadseltje: How to eat an elephant? Waarop het antwoord luidt: One bite at a time. Ook al is het nog niet duidelijk welk effect beleidsmaatregelen precies sorteren, het is wél zaak nu te beginnen.

Het rapport pleit voor een modulaire aanpak, vergelijkbaar met hoe windmolenparken op zee tot stand komen. Door stapsgewijs plannen te ontwikkelen, tussentijds te evalueren en al doende bij te sturen, kan tempo gemaakt worden met beperkt risico op grote budgetoverschrijdingen.