Hoe de Omgevingswet de relatie tussen landbouw en leefomgeving kan versterken

Een ijsje eten, vergaderen, kamperen, kinderen opvangen, mensen met een zorgvraag begeleiden of streekproducten verkopen: op steeds meer Nederlandse boerenerven gebeurt veel meer dan alleen voedsel produceren. Meer dan een derde van de agrarische bedrijven combineert veehouderij of akkerbouw inmiddels met één of meerdere andere activiteiten. Die ontwikkeling vormt een reactie op bredere trends en behoeften in het landelijk gebied. Naast voedselproductie vragen natuurherstel, waterberging, klimaatadaptatie, energie, wonen en recreatie om ruimte op het platteland. Ook maatschappelijke vraagstukken rond zorg, kinderopvang, gezondheid en leefbaarheid dienen zich hier nadrukkelijk aan. Tegelijkertijd staat het verdienvermogen van veel boeren onder druk door onder meer hoge grondprijzen, strengere milieueisen en onzekerheid over het toekomstperspectief.

Niet vanzelf

Waar persoonlijke motivatie samenkomt met veranderende omgevingseisen, biedt multifunctionele landbouw ondernemers een kans om alternatieve diensten en functies aan te bieden waaraan behoefte bestaat in de samenleving. Dat kan hun verdienmodel verbreden en tegelijkertijd maatschappelijke waarde opleveren. Onderzoek laat zien dat diversificatie op bedrijfsniveau zorgt voor robuustheid en veerkracht, terwijl het op gebiedsniveau kan bijdragen aan de versterking van de relatie tussen boeren en burgers, stad en platteland. Wat zich ooit in de marge afspeelde, is inmiddels uitgegroeid tot een substantieel en zichtbaar onderdeel van agrarisch Nederland. Multifunctionele landbouw mag zich verheugen in bestuurlijke belangstelling en wordt door bijvoorbeeld de Sociaaleconomische Raad gezien als een van de transitiepaden voor een toekomstbestendige agrarische sector.

De economische potentie van deze tak van agrarische ‘sport’ is groot én groeiende, laat de jaarlijkse omzetmonitor multifunctionele landbouw van Wageningen University zien. Maar die potentie wordt niet vanzelf benut. Want terwijl de praktijk op het boerenerf steeds multifunctioneler wordt, zijn beleid, regelgeving en ruimtelijke ordening nog sterk georganiseerd rond een enkelvoudige legenda voor het buitengebied (voedselproductie). In samenhang daarmee staat het scheiden van functies nog steeds voorop. Landbouw híer, natuur dáár, zorg en recreatie elders. Multifunctionele boeren, die op het erf functies en activiteiten mengen, lopen daardoor tegen de grenzen van het bestaande systeem aan. Kan de Omgevingswet helpen om – letterlijk – meer ruimte te creëren voor deze ondernemers?

Van rationaliteit naar relationaliteit

Voor ons onderzoek naar multifunctionele landbouw en omgevingsbeleid spraken we uiteenlopende agrarische ondernemers uit heel Nederland over hun ervaringen met de opzet en ontwikkeling van een multifunctioneel bedrijf. We vroegen ze ook waar ze tegenaan lopen in hun dagelijkse bedrijfsvoering. Opvallend was de grote verscheidenheid aan bedrijven: van natuurinclusieve wijnbouw tot zorglandbouw, en van boerengolf tot theetuin en kinderopvang. Die diversiteit maakt duidelijk dat dé multifunctionele boer(in) niet bestaat. Bedrijven verschillen sterk in omvang, activiteiten, verdienmodel en relatie met hun omgeving. Wat deze ondernemers wel verbindt, is dat hun succes samenhangt met de mate van verknoping met de omgeving.

De producten en diensten die de ondernemers ontwikkelen, zijn vaak sterk afhankelijk van het netwerk en landschap in de regio. Daarin verschilt multifunctionele landbouw essentieel van een volledig voedselproductiegericht bedrijfsmodel. In dat laatste model zijn de rationaliteit van specialisatie, schaalvergroting en efficiëntie belangrijke ontwikkelingsprincipes. Multifunctionele landbouw voegt daar een andere logica aan toe: die van ‘relationaliteit.’ Oftewel: het bedrijf moet verbindingen aangaan met (actoren in) de omgeving.

Een boerderijwinkel heeft baat bij de nabijheid van consumenten en goede bereikbaarheid. Zorglandbouw vraagt om relaties met zorgorganisaties en gemeenten. En agrarisch natuurbeheer wordt veelal uitgevoerd door agrarische collectieven. Multifunctionele landbouw is daarmee per definitie plaatsgebonden. Wat op de ene plek kansrijk is, hoeft dat ergens anders niet te zijn. Dat maakt deze vorm van landbouw ook interessant vanuit het perspectief van gebiedsontwikkeling: het boerenerf als plek waar verschillende maatschappelijke functies en ruimtelijke opgaven bij elkaar (kunnen) komen.

Spanning tussen praktijk en beleid

Multifunctionele boeren zijn bij uitstek ondernemers die kansen zien om hun bedrijf te verbinden met maatschappelijke behoeften. Maar zodra zij op hun erf nieuwe activiteiten willen ontwikkelen, krijgen zij te maken met een planologische werkelijkheid die daar niet altijd op is ingericht. Dat is niet zo vreemd. De inrichting én de planologische ordening van het Nederlandse buitengebied zijn decennialang afgestemd op de ontwikkeling van de agrarische voedselproductie. Ruilverkaveling, ontsluiting en waterbeheer faciliteerden schaalvergroting en intensivering. Bestemmingsplannen deden dat op hun eigen manier door grote delen van het buitengebied primair voor agrarisch gebruik te bestemmen. Die planologische ordening paste bij een landbouw die zelf steeds sterker gespecialiseerd raakte. Maar ze past minder goed bij bedrijven die verschillende functies op één erf willen combineren.

Zorg, recreatie, horeca, kinderopvang of directe verkoop zijn binnen veel bestaande kaders slechts toegestaan als nevenactiviteit bij de agrarische hoofdfunctie. Verbreding mag dan wel, maar binnen grenzen die voortkomen uit een in wezen monofunctionele kijk op het buitengebied. Een agrarisch ondernemer begint bijvoorbeeld een boerderijwinkel, kinderopvang of zorgactiviteit. Zolang die activiteit klein blijft, past zij als nevenfunctie binnen het bestaande kader. Maar wat gebeurt er wanneer die nieuwe activiteit succesvol wordt en in omvang of omzet de agrarische activiteit voorbijstreeft? Wat vanuit ondernemerschap een succes is, kan planologisch al snel een probleem worden. Multifunctionele landbouw legt daarmee een spanning bloot tussen een veranderende landbouwpraktijk en het omgevingsbeleid dat deze moet accommoderen. De praktijk beweegt van specialisatie naar meer functiemenging, terwijl de planologische kaders nog vaak uitgaan van één dominante agrarische functie. Dat knelt. Maar de Omgevingswet kan (mogelijk) uitkomst bieden.

De Omgevingswet als kans

De filosofie achter de wet sluit – op papier – goed aan bij multifunctionele landbouw. Niet afzonderlijke sectoren en functies, maar de fysieke leefomgeving als samenhangend geheel staat centraal. Gemeenten beschikken bovendien over mogelijkheden om in hun omgevingsvisie en -plan gebiedsgericht keuzes te maken en ruimte te bieden voor maatwerk op het erf en functiecombinaties. Een nieuwe wet leidt echter niet automatisch tot een andere ruimtelijke praktijk. Veel van de regels die voorheen in bestemmingsplannen buitengebied stonden, zijn bij de invoering van de Omgevingswet onderdeel geworden van het tijdelijke omgevingsplan. Wanneer bestaande bestemmingsplanregels vooral beleidsarm worden overgezet, bestaat het risico dat oude ruimtelijke categorieën en uitgangspunten vrijwel ongewijzigd meegaan naar het nieuwe stelsel. De agrarische bestemming heet dan misschien anders, maar de onderliggende logica blijft dezelfde: landbouw als dominante functie en andere activiteiten als uitzondering of ondergeschikte nevenfunctie. Dan verandert het instrument, maar niet de manier van kijken.

Het werkelijk benutten van de mogelijkheden van de Omgevingswet vraagt om een actieve inzet van gemeenten. Zij moeten bij het opstellen van omgevingsvisies en omgevingsplannen opnieuw nadenken over de gewenste ontwikkeling van hun buitengebied. Welke vormen van multifunctionele landbouw willen zij mogelijk maken – en waar? Welke functies kunnen elkaar versterken? Welke activiteiten passen bij de kwaliteiten en opgaven van verschillende gebieden? En welke randvoorwaarden zijn nodig om negatieve effecten te voorkomen? Dat vraagt niet alleen om bestuurlijke ambitie, maar ook om kennis en handelingsvermogen binnen de gemeentelijke organisatie. Ambtenaren moeten de ruimte die het nieuwe stelsel biedt kennen en durven benutten. Bovendien vraagt multifunctionaliteit om samenwerking tussen beleidsvelden. Landbouw, economie, recreatie, zorg, natuur en verkeer komen op het erf samen. De ondernemer werkt vanuit één bedrijfsplan, de overheid ziet al snel een ingewikkelde afstemming tussen verschillende beleidsdomeinen.

Interessante proef

Multifunctionele landbouw vormt daarmee een interessante praktijkproef voor de Omgevingswet. Lukt het gemeenten om werkelijk vanuit de samenhang van de leefomgeving te redeneren? Drie bewegingen – op het niveau van erf, gebied en streek – zijn daarbij cruciaal.

Erf: creëer meer planologische ruimte

De omzetting van bestaande plannen buitengebied naar een volwaardig omgevingsplan vormt voor gemeenten een belangrijk keuzemoment om ruimte te creëren voor multifunctionele landbouw. De Omgevingswet biedt het kader dat nodig is: breder kijken naar het boerenerf mag en kan. Activiteiten hoeven niet uitsluitend vanuit afzonderlijke functies te worden beschouwd, maar vanuit hun samenhang en de gevolgen voor de fysieke leefomgeving. Niet elke nevenactiviteit past overal en dat hoeft ook niet. Maar het omgevingsbeleid moet wél meebewegen met een werkelijkheid die allang meervoudig is. Het helpt bovendien als gemeenten zelf actiever sturen op integrale beoordeling van aanvragen van ondernemers en wanneer provincies, bijvoorbeeld met een Multifunctionele landbouw-loket, op hun beurt gemeenten ondersteunen met kennis en beleid.

Gebied: stuur op ruimtelijke samenhang

Multifunctionele landbouw wint aan waarde zodra ze de stap zet van los erf naar bredere gebiedsopgave. In overgangszones rond natuurgebieden kan behoefte bestaan aan extensievere landbouw in combinatie met natuurbeheer en recreatie. Rond steden liggen kansen voor korte voedselketens, kinderopvang, educatie, zorg en recreatie. In gebieden waar voorzieningen verdwijnen, kan het boerenerf een nieuwe sociale of economische ontmoetingsplek worden.

Multifunctionaliteit begint meestal bij de ondernemer; overheden haken vaak pas aan zodra er een vergunning nodig is. Daardoor blijven kansen onbenut om maatschappelijke opgaven en wensen te verbinden met wat ondernemers te bieden hebben. Het benutten van die kansen vraagt om meer gebiedsgericht denken en doen. Dan verschuift het perspectief van multifunctionele erven naar een multifunctioneel landschap.

Streek: bouw aan een regionaal verhaal

Multifunctionele landbouw werkt vooral daar waar een goede verbinding ontstaat tussen bedrijf, landschap, markt en de bredere gemeenschap. Dat maakt haar niet alleen economisch en ruimtelijk, maar ook sociaal-cultureel relevant. Veel multifunctionele activiteiten ontlenen hun betekenis juist aan de specificiteit van de plek: streekproducten aan bodem en voedselcultuur, recreatie aan landschap en erfgoed, zorg en ontmoeting aan lokale netwerken. Multifunctionele landbouw kan zo bijdragen aan een herkenbaar verhaal over de duurzame ontwikkeling van een gebied. Niet als marketingtruc die achteraf wordt toegevoegd, maar als uitdrukking van de specifieke kwaliteiten en behoeften van een streek. Wie multifunctionele landbouw goed inbedt, zorgt voor betekenisvolle regio’s.

Meervoudig ruimtegebruik

Multifunctionele landbouw is geen oplossing voor álle vraagstukken in het landelijk gebied, maar wel een ontwikkeling die meer ruimte en aandacht verdient. De Omgevingswet biedt gemeenten de mogelijkheid om die ruimte te organiseren en zo de al langer gevoerde discussie over meervoudig ruimtegebruik concreet te maken op het boerenerf. Daar wordt zichtbaar wat dit in de praktijk kan betekenen: verschillende functies combineren op één plek en verbinden met de kwaliteiten en behoeften van het gebied.