Inclusieve stedelijke ontwikkeling: de lessen van Fellenoord Eindhoven

In deze tijd gaat het bij gebiedsontwikkeling vaak over de ‘harde’ parameters zoals aantallen woningen en vierkante meters vloeroppervlak. Maar daarmee wordt onvoldoende recht gedaan aan de sociaalmaatschappelijke dimensie bij de (her)ontwikkeling van bestaande en nieuwe gebieden. Het ministerie van VRO bespeurde die ontwikkeling in den lande en bracht er vorig jaar de verhalenbundel Fysiek volgt sociaal over uit, waarin negen auteurs de wisselwerking belichten tussen de fysieke leefomgeving enerzijds en de sociale dynamiek in buurten en wijken. Een van hen was bijvoorbeeld de sociale bouwmeester van Groningen, Ivan Nio. Hij probeert in deze stad de verschillende domeinen die invloed hebben op leefbaarheid bij elkaar te brengen.

Een concrete hulpvraag vanuit het ontwikkelingsbedrijf Fellenoord 2040 in Eindhoven bood de mogelijkheid om dit gedachtengoed verder te brengen; om bij een concrete gebiedsontwikkeling de relatie tussen fysiek en sociaal nader te onderzoeken. Als onderdeel van de Actieagenda Ruimtelijk Ontwerp (ARO) is het instrument van de ‘werkplaats’ hiervoor ingezet, die dient als een ‘tussenruimte’ waarin met belanghebbenden actuele vraagstukken kunnen worden verkend. De werkplaatsen worden vooral ingezet voor gebieden waar de complexiteit hoog is, zoals bij de NOVEX-gebieden, waar sprake is van een stapeling van ruimtelijke en sociale opgaven. De werkplaatsen geven invulling aan de vier thema’s van de Nota Ruimte. Bij een daarvan (het thema Wonen, werken en bereikbaarheid, waaronder ook de Nationaal grootschalige woningbouwgebieden) kon worden aangesloten op de vraag vanuit Fellenoord 2040, de complexe binnenstedelijke gebiedstransformatie pal naast station Eindhoven. Niet in de laatste plaats omdat bij de partners in deze ontwikkeling (gemeente en provincie Noord-Brabant) het gevoel leefde dat het project momenteel te eendimensionaal werd ingevuld, zo lezen we in het advies dat na afloop van het onderzoekstraject is opgesteld: “een grote hoeveelheid kleine appartementen, hoge doorstroom van bewoners en een beperkte binding tussen nieuwe bewoners en omliggende wijken”.

Prettig leefbaar gebied

Het is een signaal dat Isidoor Hermans (projectdirecteur van Fellenoord 2040) onlangs ook afgaf in een presentatie op het jaarcongres van PT, Straatman Koster advocaten en DHK Taks & Legal. De cruciale vraag, aldus Hermans, is of de stapeling van alle ambities (100 procent duurzaam, 85 procent betaalbaar) uiteindelijk ook een prettig leefbaar gebied op gaat leveren. Het is een complexe puzzel, zo gaf hij aan. Hermans ziet bijvoorbeeld de eerste woningbouwprojecten in dit gebied nu tot ontwikkeling komen. Deze projecten bestaan voor een belangrijk deel uit compacte woningen: de vraag is of daarmee de publieke behoefte aan ‘diversiteit’ in het gebied straks voldoende zal worden ingevuld.

Waar in het verleden in de stad (bij de woonbuurten die destijds door Philips werden gebouwd voor haar arbeiders) wel oog was voor lokale binding en leefbaarheid, dreigt bij de nieuwe schaalsprong van de lichtstad een “eenzijdig ‘appartementen-stadsdeel’ te ontstaan,” zonder de voorzieningen die ook de stad als geheel ten goede komen. Hoe kan deze ontwikkeling worden voorkomen c.q. tijdig worden gekeerd? Aan tafel voor het gesprek over deze vraag schuiven José Meijboom (vanuit Procap manager gebiedsontwikkeling bij Fellenoord 2040), Hilde Blank (BVR), Hanna Lára Pálsdóttir (ministerie VRO, inmiddels weer BZK) en Ton Venhoeven (VenhoevenCS architecture+urbanism). Vanuit het ministerie als opdrachtgever voor de werkplaats (met een mix aan werkateliers, ontwerpend onderzoek en locatiebezoeken) geeft Pálsdóttir de aftrap: “In de Nota Ruimte hebben we vier grote opgaven benoemd waarvan wonen, werken en bereikbaarheid er een is. Daarbij zien we dat woningbouw steeds meer als hét vehikel van de ‘ombouw’ van Nederland wordt benoemd, maar de vraag is of dat voldoende is. Het ontwikkelbedrijf van gemeente en provincie had dat gevoel op lokaal niveau met Fellenoord: leidt de sturing op ‘bouwen, bouwen, bouwen’ uiteindelijk wel tot een sociaal wenselijke maatschappij?”

Goed stuk stad

José Meijbouw, als manager gebiedsontwikkeling voor Fellenoord 2040 betrokken bij de werkplaats, kan daarop aanhaken: “Het Rijk bood ons deze formule aan en dat kwam ons uitstekend van pas, we werken de visie voor het gebied momenteel uit in een ruimtelijk raamwerk, een ontwikkelstrategie en een herijking van de grondexploitatie. Er staat veel druk op het project in termen van de aantallen, maar hoe kan het voor de lange termijn een goed stuk stad worden – ook voor de omliggende buurten en de maatschappelijke partners.”

Het is een vraagstelling die architect en stedenbouwkundige Ton Venhoeven uit zijn eigen praktijk duidelijk herkent: “We praten met ontwikkelaars uitgebreid over de financiële parameters van plannen maar daarin is eigenlijk geen plek meer voor de maatschappelijke opgaven. Daarom hebben we als bureau gezegd: we gaan niet meer op de opdracht wachten waarin dit wel aan de orde komt, maar we gaan zélf onderzoek doen. Met BVR werken we regelmatig samen – bijvoorbeeld bij de Handreiking Stedelijke Knooppunten – en toen deze vraag op ons pad kwam, wilden we daar graag bij helpen.”

De casus Fellenoord leende zich er goed voor, aldus BVR-partner Hilde Blank: “Gemeente en provincie hadden het niet letterlijk over ‘zachte waarden’ maar hun behoefte aan een meer inclusieve gebiedsontwikkeling kwam daar wel op neer. Waarbij de harde waarden gaan over de stenen en het geld en de zachte over de programmering, de mensen en de manier waarop. Beide zijn uiteraard van belang, zoals iemand in een atelier ook zei: we moeten de zachte waarden hard maken, want dan doen ze mee.” Blank wijst erop dat er in de ontwikkelvisie van Fellenoord best de nodige ‘zachte’ noties staan, maar die dreigen vervolgens te sneuvelen in het proces: “Vanuit de medewerkers van de gemeente in het sociale domein kregen we die hartenkreet duidelijk mee. Daarom hebben we in de werkplaats vooral ingezet op de vraag: welke mechanismes moeten we nu doorbreken, om de maatschappelijke ambities tot en met de uitvoering vast te kunnen blijven houden. Zodat er een weerbare en gezonde stad voor iedereen ontstaat, waar alle inwoners zich ook mede-eigenaar van voelen.” Het nemen van de eigen verantwoordelijkheid is daarbij cruciaal, aldus Blank: “Laten we eerlijk zijn, we zijn allemaal debet aan de huidige situatie. Bij de NOVEX-aanpak kwam je hoger op de agenda te staan als je maar meer aantallen maakte, maar daarmee zend je eigenlijk zelf de verkeerde prikkels uit. Die leidt tot een eenzijdigheid in wat er uiteindelijk gerealiseerd wordt in het gebied.”

Een van de oorzaken hiervoor, aldus Meijboom, is dat de ‘fysieken’ en de ‘socialen’ een verschillende taal spreken. “Maar net zo goed moet je iets doen aan de achterliggende kaders van een project in financieel en organisatorisch opzicht (zie bovenstaand kader, red.).” Ze verwijst in dit verband naar de KPI’s die de gemeenteraad – naast de ontwikkelvisie voor Fellenoord – heeft vastgesteld: “Het lastige daarvan is dat ze bijna weer een doel op zich worden, terwijl ze eigenlijk waren afgeleid van ons hoofddoel: het maken van een fijne plek in de toekomst. Je begint dus ‘zachter’ maar in de wil om het concreet te maken, is de uitkomst dan weer heel hard. Neem betaalbaarheid: dat wordt vastgeklikt op 85 procent van het programma maar dat leidt vervolgens inderdaad tot heel veel kleine woningen. En daarmee niet tot de vorming van een community.”

Ton Venhoeven haakt daarop aan: “Starters vinden zo’n betaalbaar appartementje prima maar als ze een partner vinden, vertrekken ze naar de suburbs. Waardoor het gebied een doorgangshuis wordt. Dat probleem wordt primair veroorzaakt door de financiële verdienmodellen. Er zit dus een grote urgentie op het veel meer sturen op het maken van complete steden. Zeker rondom de grote openbaar vervoer-knooppunten is het cruciaal dat de héle samenleving daar een goede woonplek vindt. Goed programmeren is daarbij van groot belang: niet alleen voor de woningen maar ook voor de openbare ruimte en de third places – de sociale ontmoetingruimtes. Dat raakt ook aan circulariteit, aan gezondheidskosten, aan jeugdzorg: enorm veel elementen waar allemaal financiële aspecten aan zitten, maar die nu niet volwaardig in de grond- en vastgoedexploitaties terecht komen.”

Brede blik

Naast de programmering van functies gaat het bij de ‘borging’ van zachte waarden om organisatie, financiering en beleid, zo valt er in de rapportage over de werkplaats Fellenoord te lezen. Hilde Blank benadrukt het belang van een brede blik in deze: “Als je aan één koord trekt, kom je er niet. Ik heb van de werkplaats vooral geleerd dat wanneer de geschetste mechanismes wilt doorbreken, je op verschillende fronten tegelijkertijd moet schakelen.” Kijkend naar het vervolg gaat het over de mogelijkheden om de uitkomsten van de werkplaats en het onderliggende ontwerpend onderzoek verder uit te werken en te verankeren. Waar Meijboom aangeeft dat een en ander wordt meegenomen in het ruimtelijk raamwerk voor Fellenoord, pleit Blank ook voor realisme: “Kijk, bij zo’n werkplaats tref je toch vooral de mensen die hier iets mee willen. Een coalition of the willing, om het zo maar eens te noemen. Maar dat landt nog niet volgend jaar direct in een bouwproject. Het gaat erom dat we een soort van routekaart gaan maken met daarop aangegeven wat we de komende jaren concreet kunnen maken. Met hulp van het Stimuleringsfonds – waar we een aanvraag hebben ingediend – willen we daar ook voor Fellenoord graag op doorstuderen. Want er liggen zeker kansen en we kennen de plekken die zich daarvoor lenen. Om daarmee niet zozeer de KPI’s van Fellenoord te veranderen – dat duurt veel te lang – maar wel om ze aan te vullen.”

Dat laatste kan ook voor andere binnenstedelijke gebiedsontwikkelingen interessante kennis opleveren, is de verwachting aan tafel. Het Rijk wil dat in ieder geval ook stimuleren, aldus Pálsdóttir: “In het kader van het programma ‘Toekomstbestendige gebiedsontwikkeling’ willen we een soort sociale digital twin maken van Fellenoord. Zodat je data inzet waarmee je inzicht krijgt in de sociaalmaatschappelijke invulling van een gebied.” Blank noemt dat ook wel de sociale ‘humuslaag’: “In onze huidige manier van gebieds- en stadsontwikkeling zijn we gewend om heel verticaal te werken: iedere plot en ieder gebouw een eigen tender, bij wijze van spreken. Maar voor een complete stad heb je veel meer nodig: van de ondergrond tot en met de eerste drie lagen in een stad. Daar zal primair toch de gemeente zich verantwoordelijk voor moeten voelen. Zodat er ook onverwachte dingen kunnen gebeuren in de ‘tussentijd’ dat een gebied zich ontwikkelt, bijvoorbeeld een ondernemer die je in een leegstaand gebouw de ruimte geeft om iets uit te proberen. Zodat er ook locaties worden gekoesterd die niet per se economisch hoeven te renderen – of in ieder geval niet direct. Dat kunnen gebiedseigen plekken worden met een sterke eigen identiteit.”

Concrete plekken

Ton Venhoeven noemt de aanpak van Feyenoord City in Rotterdam in dit kader als een interessante referentie (hij is daar als lid van het qteam bij betrokken): “Daar zijn gemeente en de Stichting Gebiedsontwikkeling aan de Maas bezig om te kijken welke sociaal-economische energie er nu al in het gebied in het aanwezig is. En hoe die gebruikt kan worden om mensen met afstand tot de arbeidsmarkt nieuwe skills bij te brengen. Of om kinderen te helpen die in te kleine huizen wonen en vanuit hun ouders niet de voorbeelden hebben. Sportclub Feyenoord werkt daar actief aan mee en die rol zou PSV ook kunnen pakken in Eindhoven. En dan gaat het echt om de concrete plekken: de bestaande gebouwen, maar ook de sociaal veilige routes ernaartoe in de avonduren.”

Voorbeelden uit andere steden kunnen daarbij ook een rol spelen, geeft Venhoeven aan: “In Preston, ten noordwesten van Liverpool hebben ze bijvoorbeeld het Preston-community-wealth model ontwikkeld, waarbij winsten niet direct weer verdwijnen naar Qatar maar gebruikt worden voor investeringen in de lokale economie. Maar ik denk ook aan Parijs, daar hebben we het olympisch zwemstadion gemaakt in de wijk Saint-Denis. Dat was in opdracht van de Metropoolregio Parijs, maar de uitgangspunten sloten direct aan bij de 15-minutensteden van burgemeester Hidalgo. De ontwikkeling van het zwemstadion is gebruikt als een hefboomproject voor het verbeteren van de wijk Saint Denis. De investering in dat gebouw en de bijbehorende infrastructuur – er zit ook een voetgangersbrug en een park bij – is ingezet om die wijk sociaal vooruit te helpen. Met bijvoorbeeld ook ruime mogelijkheden voor scholierenzwemmen: er zijn ongelooflijk veel kinderen in Saint-Denis die niet kunnen zwemmen en dus kunnen verdrinken in de Seine. Maar ook veel mensen die hun woning niet uit durven te komen omdat ze het eng op straat vinden. Dus de investering in openbare ruimte is super belangrijk, ook sociaal.”