Landelijke grondbank dichterbij maar mag markt niet verstoren

Grondbeleid staat weer volop in de belangstelling. De Raad voor leefomgeving en infrastructuur kwam jongstleden februari met een uitgebreid en breed opgepikt advies aan de overheid om meer grip te krijgen op de grond in het landelijk gebied. En begin april kruisten experts in Utrecht de degens bij “Het Grote Inbrengwaardedebat,” met als doel tot een efficiënter en rechtvaardiger grondbeleid te komen. Het meest verregaande instrument daarbij is dat de overheid zelf beduidend meer grond aankoopt, om zo ‘schuifruimte’ te kunnen creëren en daarmee gebiedsontwikkeling sneller mogelijk te maken. In de Kamerbrief van Boekholt-O’Sullivan wordt de optie van een Landelijke Integrale Grondbank (LIG) verder verkend.

De minister noemt een aantal voorwaarden waaronder een dergelijke grondbank van meerwaarde kan zijn. Er is in haar ogen financiële continuïteit nodig, waardoor een LIG meerjarig kan opereren. De grondbank moet uitsluitend privaatrechtelijk opereren en (dus) geen gebruik maken van publiekrechtelijk instrumentarium zoals het hanteren van voorkeursrecht. De verwerving van de gronden door de overheid geschiedt op vrijwillige basis.

Flexibiliteit

Volgens de Stec-onderzoekers is de meerwaarde van zo’n landelijke grondbank evident. “Integraal rijksgrondbezit maakt het mogelijk om strategisch en anticiperend gronden te verwerven, zonder een direct concreet projectdoel. Dit verkort doorlooptijden, voorkomt verkokering en biedt flexibiliteit,” schrijven ze. Met alleen publiekrechtelijke sturing, dus zonder grondeigendom van de overheid, wordt dat doel volgens Stec niet bereikt. De onderzoekers zien de meerwaarde vooral voor bovenlokale, nationale opgaven waar de markt niet vanzelf in voorziet, zoals bijvoorbeeld de energietransitie of natuurherstel. Voor woningbouw is landelijk grondeigendom – en dus een grondbank – volgens de onderzoekers minder noodzakelijk.

Toch kleven er ook nadelen aan een nieuwe grondbank. Er zijn er al best veel, wat makkelijk leidt tot onduidelijkheid en een verdere opdrijving van grondprijzen. Dat gevaar ziet Boekholt-O’Sullivan ook. Er zijn daarom wat haar betreft “heldere en transparante kaders nodig om de juiste minnelijke grondaankopen te kunnen realiseren.” De aankopen moeten voldoende gespreid zijn, met maar een beperkt aandeel agrarische grond, en in totale omvang ook bescheiden blijven. De verkenning door Bureau Stec noemt een ruilgrondenportefeuille van 16.500 tot 33.000 hectare als “eerste beeld.” De LIG zou als een agentschap bij het ministerie van Binnenlandse Zaken moeten worden ondergebracht.

Zuivere grondbank

Stec adviseert de LIG in te richten als “een zuivere grondbank, zonder ontwikkel- of grondbedrijfstaken.” Verwerving dient minnelijk en privaatrechtelijk te gebeuren, “zonder dat bij aankoop al duidelijk is waarvoor de grond uiteindelijk gebruikt zal worden.” De eventuele waardeontwikkeling bij functiewijziging moet toekomen aan de uitnemende partij (het departement of de medeoverheid) en niet aan de LIG zelf toevallen. “Dit borgt onafhankelijkheid en een faciliterende rol.”

In afwachting van een definitief besluit over de LIG wil de minister de al bestaande rijksportefeuille met agrarische ruilgrond, beheerd door het Rijksvastgoedbedrijf (RVB), verder uitbreiden en alvast inzetten bij de realisatie van nationale opgaven. De omvang daarvan is op dit moment slechts een bescheiden 2.000 tot 2.500 hectare en bovendien onevenredig over het land verspreid. Sinds de aanpassing van het handelingskader, in 2024, kunnen ook gemeenten en provincies een beroep doen op deze gronden, mits er een nationaal ruimtelijk doel in het spel is. Vooruitlopend op de LIG heeft het RVB alvast van de minister de opdracht gekregen om nieuwe ruilgronden te verwerven.

Naast deze portefeuille bestaat er op dit moment al de Nationale Grondbank (NGB) van het ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (LVVN) en zijn er diverse provinciale en gemeentelijke grondbanken. “Samenwerking met andere grondbanken is daarbij uitgangspunt,” schrijft de minister. “We zullen daarbij ook kijken naar een slimmere benaming, waardoor de diverse grondportefeuilles van het Rijk herkenbaar en beter uit elkaar gehouden kunnen worden.”

Alternatieve locatie

Met de focus van de LIG op verwerving van uitsluitend agrarische gronden verwacht de minister het budgettair beslag van het instrument te beperken. Uitgangspunt daarbij is dat de agrarische functie van de verworven grond behouden blijft, waardoor met deze grond aan agrariërs een alternatieve locatie kan worden geboden. Er zijn op dit moment nog geen additionele financiële middelen voorhanden voor een LIG. Boekholt-O’Sullivan overweegt daarom om de 2.000 hectare agrarische ruilgrond van de RVB aan de nieuwe grondbank toe te wijzen.

Ook Stec adviseert klein en met bestaande rijksgronden te starten en pas uit te breiden bij bewezen effectiviteit. Er zou periodiek moeten worden geëvalueerd op onder meer doeltreffendheid en doelmatigheid. Tot slot benadrukt Stec het belang van heldere communicatie: “Leg uit dat de LIG een faciliterend instrument is, geen extra bestuurslaag, en benadruk samenwerking met medeoverheden.”