Leren van 35 jaar PPS: balanceren tussen zekerheid en flexibiliteit

Begin jaren 90 van de vorige eeuw vormden de Vinex-locaties het startschot voor het betrekken van marktpartijen bij gebiedsontwikkeling: publiek-private samenwerking (PPS) kwam tot leven. De bouwopgave was enorm, terwijl de samenwerking tussen publieke en private partners nog volop in ontwikkeling was. Samenwerkingsovereenkomsten speelden een belangrijke rol in het organiseren van wederzijdse betrokkenheid en de risicoverdeling. Ook dienden ze om de afspraken te structureren tussen de publieke en private partners in de eerste PPS-constructies die ontstonden (joint venture, bouwclaimmodel, concessie).

Deze overeenkomsten kennen per definitie een lange looptijd en zijn kwetsbaar gezien de vele ontwikkelingen die zich gedurende zo’n periode kunnen voordoen. Denk aan de economische conjunctuur, zoals de crisis van 2008, maar ook aan institutionele hervormingen en verschuivende maatschappelijke prioriteiten. Het risico op zulke veranderingen werkt door in de mate waarin de afspraken destijds werden vastgelegd – over planningen, financiële kaders, taakverdelingen en bepalingen rond sancties. Dat werkte de ene keer beter dan de andere, maar de achterliggende bedoeling van deze constructies was vaak gelijk: houvast creëren in een complex en risicovol speelveld.

In de eerste jaren van publiek-privaat samenwerken is op contractueel vlak dus veel ervaring opgedaan. Nu er opnieuw meer belangstelling is voor PPS, ligt het voor de hand om terug te kijken op deze eerste periode, om te kijken wat we hebben geleerd. Wat werkte wel of niet goed? Welke aanpassingen zien we in de samenwerkingsovereenkomsten? En vooral: hoe richt je samenwerkingsovereenkomsten zo in dat ze zowel duidelijk houvast bieden voor de gezamenlijke sturing als ruimte laten voor het zo noodzakelijke aanpassingsvermogen in een praktijk die voortdurend verandert?

Contracten in de praktijk

De gebiedsontwikkelingspraktijk van de afgelopen jaren biedt interessante voorbeelden van deze balans tussen ‘houvast’ en ‘bewegingsruimte’. In Spoorzone Delft werkte de gemeente voor de bovengrondse ontwikkeling samen met het consortium OCSD (Ballast Nedam en NS Poort) binnen het speciaal opgerichte Ontwikkelbedrijf Spoorzone (OBS). Daarbij spraken partijen een vaste grondprijs af. Dit bood aanvankelijk helderheid, maar legde de wederzijdse verplichtingen wel heel stevig vast. Toen de financiële crisis rond 2009 toesloeg, kwamen deze afspraken onder druk te staan. De vaste grondprijs bleek moeilijk houdbaar, wat leidde tot langdurige onderlinge discussies en juridische trajecten.

In 2010 constateerde de Delftse Rekenkamer bovendien dat de gemeenteraad bij grote PPS-projecten beperkte mogelijkheden had om daadwerkelijk te sturen. Na lang heronderhandelen stapte NS Poort uit het project, werd het OBS opgeheven en ging tweederde van de ontwikkelrechten terug naar de gemeente. Met forse afboekingen (zowel aan publieke als private kant) werd de koers aangepast. De spoorondertunneling en de bouw van nieuwe station zijn ondanks deze obstakels inmiddels wel afgerond en de aangrenzende gebiedsontwikkeling Nieuw Delft is in volle gang. Maar dit voorbeeld laat goed zien hoe contractuele afspraken en bestuurlijke daadkracht elkaar kunnen raken, vooral wanneer een herpositionering nodig is.

Rond dezelfde periode werd bij de binnenstedelijke gebiedsontwikkeling Waalfront in Nijmegen gewerkt met een publiek-private samenwerking waarin beide partijen – de gemeente en BPD – via een gezamenlijke PPS-structuur risicodragend participeerden. Deze verdeling maakte het mogelijk om de financiële risico’s en besluitvorming gezamenlijk te dragen. Toen de financiële crisis toesloeg, bleek juist deze gedeelde verantwoordelijkheid van cruciaal belang: beide partijen hadden er belang bij om samen door te gaan, wat ruimte gaf voor heronderhandelingen en een bijstelling van de koers. Gebiedsontwikkeling Waalfront beweegt zich momenteel richting een afronding. Duidelijke contractuele afspraken hoeven dus niet belemmerend te werken, maar kunnen juist ook ruimte bieden voor veerkracht.

Veranderde context

Deze twee voorbeelden illustreren dat het niet draait om meer of minder regels in het contract, maar om hóe en wát je afspreekt. Flexibiliteit en zekerheid hoeven elkaar niet uit te sluiten. Tegelijkertijd is de context van PPS in de afgelopen decennia veranderd. Maatschappelijke opgaven zijn complexer geworden, juridische kaders zijn aangescherpt (denk aan het Didam-arrest en Europese aanbestedingsregels) en het grondbeleid is verschoven tussen actief en passief. Ook is het grondeigendom meer versnipperd geraakt en zijn partijen terughoudender geworden in het dragen van grote risico’s en het doen van hele forse voorinvesteringen. Daar komt bij dat bestuurlijke wisselingen vaker voorkomen en dat er meer, vaak kleinere, maar ook nieuwe partijen deelnemen (denk aan waterschappen, Natuurmonumenten, Rijksoverheid). Deze realiteit heeft zijn weerslag op hoe PPS-contracten anno nu worden vormgegeven.

De nieuwe aanpak

Om aan de veranderende eisen te kunnen voldoen, zien we in de praktijk een aantal trends in de manier waarop contracten in PPS worden ingericht. De eerste is het opsplitsen in beheersbare delen. We zien dat er in de huidige praktijk separate PPS-constructies worden opgetuigd voor deelopgaven zoals energievoorziening, mobiliteit, woningbouw of maatschappelijke voorzieningen (bijvoorbeeld bij Merwedekanaalzone in Utrecht). Deze werkwijze maakt risico’s en complexiteit beter beheersbaar, sluit aan op de expertise van betrokken partners en biedt een (juridische) samenwerkingsstructuur met uiteenlopende partijen op specifieke thema’s.

Een tweede ontwikkeling is het opnemen van expliciete evaluatie- en bijsturingsmomenten in de samenwerkingsovereenkomst. Deze ‘tussentijdse knoppen’ maken het mogelijk om in de loop van het traject op basis van voortschrijdend inzicht of bij onvoorziene omstandigheden bij te sturen. Het is mogelijk nieuwe afspraken met elkaar te maken, zonder dat dit leidt tot juridische impasses. Zeker bij langlopende projecten – die gevoelig zijn voor veranderend beleid, economische conjunctuur, wisselende bestuurders en maatschappelijke dynamiek – zijn deze momenten essentieel.

Een derde trend is het expliciet opstellen van ‘exit-strategieën’. In eerdere PPS‑constructies kwam vaak pas in een laat stadium aan de orde dat een partij zich uit de samenwerking kon terugtrekken. Tegenwoordig worden bij de start al duidelijke afspraken gemaakt over mogelijke uittreedscenario’s. Heldere condities, afrekenmomenten of sancties zorgen voor voorspelbaarheid en juridische rust, zonder dat de samenwerking vrijblijvend wordt. Tegelijkertijd brengt zo’n exit-afspraak ook een zekere spanning in het commitment: partijen zijn zich vanaf het begin bewust van de mogelijkheid om uit te stappen, van de gevolgen daarvan en van wat er voor ieder op het spel staat. Dat beïnvloedt hoe het commitment wordt aangegaan.

Menselijke maat

Trend vier tenslotte is een gewijzigde balans tussen ‘relatie’ en ‘contract’. Een terugkerend inzicht uit 35 jaar PPS-praktijk is dat samenwerking geen optelsom is van clausules. Juist bij langjarige projecten speelt de menselijke maat – vertrouwen, communicatie, openheid – een belangrijke rol. Daarmee neemt het belang van duidelijke afspraken niet af. Publieke en private partners hebben behoefte aan houvast, en op cruciale onderdelen zijn heldere contractuele bepalingen onmisbaar. In het geval van een geschil bieden vage intenties immers weinig richting. De kunst is om de essentiële onderdelen – zoals financiële kaders, risicoverdeling en procesafspraken – contractueel te verankeren, terwijl er voldoende ruimte blijft voor gezamenlijke afweging en relationele sturing wanneer zich onvoorziene ontwikkelingen voordoen of de opgaven veranderen.

De belangrijkste les uit 35 jaar PPS-geschiedenis is daarmee helder: niet alle regels hoeven in een contract, maar wát je vastlegt moet raak zijn. Complexiteit vraagt om ordening, maar niet om overcontrole. Selectief contracteren is daarbij cruciaal: richt je op de kern – risico’s, geld, governance – en laat ruimte voor samenwerking onderweg. De toekomst vraagt om contracten die juridische zekerheid bieden én operationele flexibiliteit. Want juist als het spannend wordt – en dat wordt het bijna altijd – wil je dat het contract werkt als vangnet, niet als valkuil. Dat vraagt ook iets van de mensen: juridische kennis, bestuurlijk inzicht en het vermogen om te werken aan en sturen op vertrouwen.