MCD-module Omgevingsrecht: werken met een wet die nog in beweging is

Twee jaar na de inwerkingtreding van de Omgevingswet blijkt gebiedsontwikkeling juridisch dynamischer dan ooit. In de Master City Developer (MCD)-module Omgevingsrecht in Gebiedsontwikkeling onderzoeken hoogleraar Marlon Boeve en associate professor Fred Hobma hoe ambities van eenvoud en flexibiliteit botsen met een praktijk die juist nieuwe keuzes, afhankelijkheden en onzekerheden blootlegt. Het programma richt zich op ervaren professionals die merken dat het nieuwe juridische stelsel veel ruimte biedt, maar nog weinig vanzelfsprekendheden kent. Boeve en Hobma zien in hun onderwijs hoe sterk de behoefte is aan duiding en praktische toepassingen.

Boeve plaatst de Omgevingswet nadrukkelijk in de context van een complexe opgave: “De maatschappelijke en ruimtelijke vraagstukken waarmee gebiedsontwikkeling te maken heeft, laten zich niet eenvoudig reduceren. Dat maakt ook wetgeving onvermijdelijk weerbarstig.” Volgens haar is het een vooruitgang dat definities en normen meer bij elkaar zijn gebracht. “Waar je onder het oude stelsel soms in meerdere wetten moest zoeken, is nu een duidelijker samenhang gecreëerd.” Tegelijk ziet zij dat veel gemeenten voorlopig projectmatig blijven werken en dat hierdoor instrumenten uit de nieuwe wet relatief weinig worden benut.

Een van die onderbenutte instrumenten is het ‘mengpaneel’, bedoeld om lokaal verschillen in bijvoorbeeld geluidnormering mogelijk te maken. Hobma signaleert dat het gebruik ervan vooralsnog beperkt blijft. “We horen er weinig over en zien het nauwelijks terug in nieuwe plannen.” Het is volgens hem onduidelijk of dit komt doordat omgevingsplannen nog in ontwikkeling zijn of doordat gemeenten terughoudend zijn zolang jurisprudentie ontbreekt. Boeve vult aan dat kleinere gemeenten grotere gemeenten als referentie nemen voordat zij hun eigen beleidsruimte benutten.

Formulering bepaalt de speelruimte

De posities in het ontwikkelproces veranderen eveneens door het toegenomen gewicht van vroegtijdige overeenkomsten tussen gemeenten en ontwikkelaars. Hobma: “Er wordt veel afgesproken voordat publiekrechtelijke procedures starten. Dat creëert duidelijkheid, maar zet de formele besluitvorming ook onder druk.” Hij waarschuwt deelnemers van de module dat intentieovereenkomsten juridisch verder reikende gevolgen kunnen hebben dan partijen soms denken. “De formulering bepaalt de speelruimte. Dat vraagt om zorgvuldigheid.”

Participatie, inmiddels stevig verankerd in de wet, is in de praktijk eveneens een bron van spanning. Hobma: “Participatie is bedoeld als vroegtijdige betrokkenheid, niet als instemmingsrecht. Toch leeft het idee van een de facto vetorecht sterk.” Dat leidt tot procedures waarin niet alleen het plan, maar ook de kwaliteit van het participatieproces ter discussie staat.

Privaatrecht speelt daarnaast een groeiende rol bij gebiedstransformaties. Op locaties met een hogere milieubelasting worden bewoners contractueel geïnformeerd over de omstandigheden waaronder zij gaan wonen. Boeve zegt daarover: “Het privaatrecht wordt ingezet om woonkeuzes mogelijk te maken op locaties met een hogere milieubelasting. Tegelijk blijft de overheid verantwoordelijk voor een zorgvuldige bescherming van belangen die individuen niet altijd zelf kunnen afwegen.” Dat spanningsveld is volgens haar wezenlijk voor de interpretatie van de Omgevingswet.

Langdurige discussies

Financiële en juridische knelpunten blijven zichtbaar bij parkeeropgaven, geluid en kostenverhaal. Hobma wijst op de forse kosten van parkeervoorzieningen: “Een ondergrondse parkeerplaats kan al snel vijftig- tot zestigduizend euro kosten. Dat raakt direct aan de haalbaarheid van projecten.” Gemeenten proberen daarbij kosten te verhalen waar de wet dat toestaat, terwijl ontwikkelaars wijzen op de grenzen van betaalbaarheid en het kunnen rondkrijgen van de businesscase. Volgens Hobma leidt dit in de praktijk nog vaak tot langdurige discussies waarvan de juridische kaders pas geleidelijk duidelijk worden.

De MCD-module brengt deze thema’s samen in casusonderwijs, praktijkreflectie en een excursie naar een actuele ontwikkellocatie. De vorige editie bezocht de Cartesiusdriehoek in Utrecht, waar geluidbelasting door het spoor en technische maatregelen in de woningbouw samenkomen. Boeve merkt dat zulke bezoeken zichtbaar maken hoe juridische, technische en sociale dimensies elkaar beïnvloeden. “Je ziet dat juridische instrumenten belangrijk zijn, maar dat de uitvoering vaak draait om vakmanschap en afstemming in het veld.”

Deelnemers analyseren daarnaast een eigen project en reconstrueren de juridische beslismomenten. Hobma ziet dat als essentieel: “Terugkijken laat zien waar keuzes anders hadden gekund binnen de mogelijkheden van de Omgevingswet. Die reflectie is minstens zo instructief als de wet zelf.” Boeve en Hobma benadrukken dat gebiedsontwikkeling onder de Omgevingswet meer dan ooit een samenspel is tussen overheden, marktpartijen en bewoners. Zoals Hobma het formuleert: “Niemand kan de ruimte autonomer inrichten. De afhankelijkheden zijn structureel.” Juist dat maakt inzicht in het juridische kader volgens de docenten noodzakelijk én voorlopig onaf, omdat veel onderdelen van het nieuwe stelsel zich nog moeten uitkristalliseren.