Meer grip op grond, het voorkeursrecht in de praktijk van binnenstedelijke gebiedsontwikkeling

Gebiedsontwikkelingen verlopen vaak moeizaam en zijn financieel uitdagend, zeker in binnenstedelijke gebieden waar sprake is van versnipperd grondeigendom. Deze complexiteit zorgt ervoor dat de processen binnen gebiedsontwikkelingen niet vanzelf gaan, terwijl de hoge woningnood juist vraagt om snelheid en om actie en daadkracht. Steeds vaker kiezen gemeenten daarom voor een actiever grondbeleid, waarbij het vestigen van het voorkeursrecht een belangrijk instrument is dat in de afgelopen jaren weer een revival door lijkt te maken. De centrale vraag is of het vestigen van het voorkeursrecht daadwerkelijk leidt tot meer grip op grond en een versterkte regierol bij gemeenten, zoals wordt verondersteld. Onderzoek onder meerdere gemeenten met binnenstedelijke opgaven laat zien dat zij ervaren dat het juiste gebruik van het voorkeursrecht een gebiedsontwikkeling verder helpt.

Het instrument van het voorkeursrecht werd eerst toegepast onder de WRO op voornamelijk uitleglocaties. Deze ontwikkelingen waren destijds kenmerkend door het versnipperd eigendom, maar verder relatief lage verwervingskosten vanwege weinig bebouwing (alleen grond). Gemeenten hadden vaak al vóór het vestigen van het voorkeursrecht duidelijkheid over hoeveel grond zij konden verwerven en tegen welke prijs. Hierdoor waren onderhandelingsprocessen relatief overzichtelijk en beter voor te bereiden, ook al leidde toen de discussie over inbreng en haalbaarheid ook tot de nodige vertraging. Tegelijkertijd hadden gemeenten weinig ervaring met het instrument.

Nu ligt de focus op binnenstedelijke gebieden in plaats van uitleggebieden. Binnenstedelijke ontwikkelingen kenmerken zich door een hogere mate van versnipperd eigendom en vooral een hoge variatie aan type eigenaren (eigenaren zonder kennis van gebiedsontwikkeling, bedrijven, et cetera) en hogere verwervingskosten door bestaand vastgoed met vaak goed functionerende bedrijven. Wanneer het voorkeursrecht hier wordt ingezet, is er meer noodzaak voor maatwerk en duidelijke strategie van de gemeente. Dit maakt de toepassing van het voorkeursrecht complexer, meer divers en minder voorspelbaar. Vanuit de resultaten van het onderzoek blijkt dat problemen met complexiteit, diversiteit en onvoorspelbaarheid vooral ontstaan door onvoldoende planontwikkeling, onvoldoende voorbereiding en onvoldoende financiële dekking.

Onvoorbereid en onvoorspelbaar

Een belangrijk argument voor het gebruik van het voorkeursrecht is het voorkomen van prijsopdrijving door speculatie. Hiervoor moet het voorkeursrecht worden gevestigd voordat de gronden (echt) ‘warm’ zijn. Het vestigen van het voorkeursrecht in een vroeg stadium van de planontwikkeling betekent dat gemeenten weinig tijd hebben voor een duidelijke strategie. Timing hierbij blijkt lastig. Soms is er zelfs een externe factor die bepalend is. Toen het besluit vanuit het Rijk viel om de Noord-Zuidlijn door te trekken naar Schiphol en daarmee naar Station Hoofddorp, ontstond er een enorme potentiële waardesprong wat ertoe leidde dat de gemeente Haarlemmermeer snel moest reageren met het vestigen van voorkeursrecht.

De meest voor de hand liggende optie voor de gemeente is dan om het voorkeursrecht op het gehele plangebied te vestigen. Dit zorgt tijdelijk voor rust binnen het gebied en voorkomt prijsopdrijving: niemand kan zich immers meer tegen te hoge prijzen inkopen zonder dat de gemeente hier invloed op heeft. In principe is hier niks mee, maar in de praktijk is de gemeente door de omvang van het plangebied vaak onvoldoende voorbereid wanneer een groot deel van de grondeigenaren vervolgens aan de gemeente haar gronden aanbiedt.

Veel onzekerheden

De meeste zekerheid die de gemeente op voorhand heeft, is de hoge mate van onzekerheid. Het voorkeursrecht geeft de gemeente namelijk geen recht op grond, enkel een recht van eerste koop. Gemeenten dienen hiervoor financiële reserveringen te treffen en zelf over te gaan op actieve verwerving wanneer de ontwikkeling hierom vraagt. Daarnaast kunnen grondeigenaren zich ook beroepen op zelfrealisatie. Al deze onzekerheden leiden ertoe dat de gemeente niet alleen de eigenaren overvalt bij het vestigen van het voorkeursrecht, maar vaak ook zichzelf –wanneer zij de risico’s op voorhand onvoldoende inzichtelijk heeft.

Zodra een gemeente beschikt over een duidelijk omlijnd plangebied met een programma, planning en financiële onderbouwing, kan ze een grondexploitatie administratief ‘openen’. Vanaf dat moment kunnen grondverwervingen geactiveerd worden en gefinancierd worden vanuit de grondexploitatie. De uitdaging is echter dat op het moment van vestigen van het voorkeursrecht dit nog niet het geval is. Gemeenten zijn hierdoor aangewezen op een potje voor strategische aankopen en moeten verwervingen (vaak) op de gemeentelijke balans zetten. De financieringen voor grondverwerving gaan hierdoor ‘concurreren’ met andere gelden voor beleidsdoelen. Op het moment van vestigen van het voorkeursrecht is er vaak nog geen zicht op (structurele) financiering.

Goede voorbereiding is het halve werk

Gebruik van het voorkeursrecht hangt vaak samen met hoge maatschappelijke en ruimtelijke ambities en de druk om snel te handelen. Ook het Rijk roept gemeenten op hun grondbeleidsinstrumentarium meer en beter in te zetten. Echter, vaak zijn de mogelijke gevolgen en de risico’s op het moment van vestigen niet goed te overzien. De complexiteit en de verschillende mogelijkheden die het voorkeursrecht biedt, vragen om een zorgvuldige voorbereiding en doordachte strategie voorafgaand aan het vestigen van het voorkeursrecht. Juist deze essentiële voorbereiding en strategie ontbreekt vaak in de praktijk.

Waar gemeenten aan moeten denken is bijvoorbeeld: is het nodig om als gemeente in te grijpen bij een ontwikkeling? Kunnen we met het voorkeursrecht onze ruimtelijke of maatschappelijke doelstellingen behalen? Beschikken we over voldoende capaciteit in zowel menskracht als financiën om dit proces te dragen? Uit mijn onderzoek blijkt dat hoe beter de voorbereiding, hoe effectiever het instrument. Een goede voorbereiding geeft gemeenten namelijk een beter overzicht van wat hen te wachten staat. Gemeenten die daarentegen ‘halsoverkop’ het voorkeursrecht vestigen zonder een weloverwogen aanpak lopen eerder tegen problemen aan, zoals onvoldoende financiële middelen om gronden te kunnen aankopen of een te groot areaal.

Divers gebruik

Vooral de vraag wat gemeenten willen bereiken en of zij hiervoor daadwerkelijk de capaciteit hebben, is bepalend voor de manier waarop zij het voorkeursrecht in de praktijk zullen en kunnen brengen. De huidige diversiteit in het gebruik van het voorkeursrecht ontstaat namelijk door de verschillende manieren van gebruik van het instrument. Het voorkeursrecht wordt vaak gezien als een instrument voor een actieve gemeentelijke rol. Het gebruik van dit instrument is ook in die zin actief dat de gemeente haar instrumentarium inzet om zelf als (actieve) partij toe te treden tot het plangebied wanneer zij geen of slechts een beperkte grondpositie heeft. Via het voorkeursrecht kan zij actief, en dan ook risicodragend, deel uitmaken van de ontwikkeling – in plaats van deze volledig aan de markt over te laten.

Gemeenten kunnen het voorkeursrecht inzetten en vervolgens ‘achterover gaan leunen’ tot het moment dat de grondeigenaren hun grond komen aanbieden. Dit is de passieve vorm van het voorkeursrecht. De gemeente moet in dit geval voorbereid zijn dat er op ieder moment aanbiedingen kunnen komen. Wanneer dat gebeurt, moeten zij weten wat ze van plan zijn met de aanbieding. Hiervoor kunnen criteria worden vastgelegd in de vorm van een afwegingskader. Op basis van deze criteria kan de gemeente aanbiedingen snel en eenduidig beoordelen en kan de gemeente eenvoudiger en sneller de beslissing maken om de gronden in eigendom te nemen of het aanbod af te wijzen. Wanneer de aanbieding wordt afgewezen, kunnen grondeigenaren hun grond weer vrij verkopen. De gemeente loopt het risico dat deze gronden voor hogere prijzen worden verkocht, wat een nadeel kan zijn voor de financiële haalbaarheid.

Gemeenten worden verrast

Sommige gemeenten werken met dit soort afwegingskaders, maar er zijn ook gemeenten die hier niet op voorbereid zijn. Die laatste lopen het risico verrast te worden door onverwachte ontwikkelingen in het gebied. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer alle eigenaren in het desbetreffende plangebied binnen enkele maanden besluiten om hun gronden aan te bieden. Juist in financieel opzicht is het cruciaal om vooraf te bepalen of er voldoende middelen beschikbaar zijn om een dergelijk aanbod te kunnen dekken. Vaak blijkt dat gemeenten die het voorkeursrecht passief gebruiken enerzijds onvoldoende inzicht hebben in de financiële capaciteit om in te gaan op alle grondbiedingen, en anderzijds ook onvoldoende scherp hebben welke gronden ze daadwerkelijk nodig hebben voor de gebiedsontwikkeling en welke gronden niet. Consequenties hiervan kunnen zijn dat gemeenten het risico lopen ongewenste aankopen te doen of juist aanbiedingen laten gaan die strategisch belangrijk zijn. Een voorbeeld vanuit het onderzoek is de gemeente Haarlemmermeer die over een groot plangebied het voorkeursrecht heeft gevestigd en vervolgens een deel van de aanbiedingen heeft moeten laten gaan. Op basis van een goede voorbereiding kunnen gemeenten eventueel het voorkeursrecht op minder, juist meer specifieke locaties vestigen in plaats van op het totale beoogde plangebied.

Gemeenten kunnen het voorkeursrecht ook actief inzetten door naast het vestigen van het voorkeursrecht ook zelf in gesprek te gaan met grondeigenaren en proberen de gronden minnelijk te verwerven. In de gebiedsontwikkeling Rijnpark Arnhem heeft dit uiteindelijk geleid tot een binnenstedelijk bouwclaimmodel waarbij de gemeente de grondexploitatie gaat voeren en marktpartijen hun gronden inbrengen in combinatie met verwerving via voorkeursrecht. Een actieve houding bij de gemeente kent verschillende vormen. Een ander voorbeeld van een actieve houding is voorkeursrecht in combinatie met partnerselectie van private partijen. Dit houdt in dat de gemeente het voorkeursrecht vestigt waarna het gebied wordt ontwikkeld door één risicodragende ontwikkelende partij die optreedt als partner van de gemeente. Samen dragen zij zorg voor ontwikkeling van het beste plan. De partner wordt, na vestigen van het voorkeursrecht, gekozen via een openbare selectie via de geldende aanbestedingsregels. Deze manier van toepassing van het voorkeursrecht is bijvoorbeeld geadviseerd in de gemeente Haarlemmermeer, om vanwege de grootte van het plangebied meer financiële zekerheid te creëren. Ook voor het Maasterras Dordrecht is dit de strategie van de gemeente. De enorme knoop aan infrastructuur maakt gemeentelijke sturing alsook afstemming met Rijk en andere overheden noodzakelijk. Een ontwikkelende partner kan daarin de gemeente met expertise ontzorgen en een deel van het marktrisico op zich nemen.

Daarnaast zijn er ontwikkelingen waarbij de ontwikkelende grondeigenaren de gemeente verzoeken om het voorkeursrecht in te zetten om te voorkomen dat andere eigenaren toetreden tot de samenwerking. Een voorbeeld hiervan is Kop van Isselt in Amersfoort, waarbij de ontwikkelende grondeigenaren circa 70 procent van alle gronden in eigendom hebben. De gemeente vestigt op het totale plangebied een voorkeursrecht om de laatste 30 procent van de gronden in eigendom te verkrijgen. Tegelijkertijd maakt de gemeente afspraken met samenwerkende eigenaren over de gronden die de gemeente bereid is te verwerven, met de bedoeling om deze in te brengen in de samenwerking. Dit is een tussenvorm van een actieve en passieve inzet van het voorkeursrecht.

Kennis over grondeigenaren

Ook voor een actieve toepassing van het voorkeursrecht geldt dat een goede voorbereiding essentieel is. Gemeenten moeten vooraf duidelijk hebben hoe het plangebied eruitziet, welke huidige functies er in het gebied zitten, welke gronden zij dan beogen te verwerven en of er voldoende (financiële) capaciteit is. Kennis over de huidige grondeigenaren is van belang. Zo zijn er eigenaren die zich kunnen beroepen op zelfrealisatie of juist ontwikkelende eigenaren die ook actief bereid en in staat zijn samen de gebiedsontwikkeling op te pakken.

Het project Maasterras in Dordrecht is een goed voorbeeld van een gemeente die actief het voorkeursrecht heeft ingezet, wat voorafgaand aan het vestigen goed is voorbereid door goede interne bestuurlijke afstemming en het opstellen van een afwegingskader. Vanuit het Rijk wordt geadviseerd om het voorkeursrecht eerder en vaker in te zetten in het proces van gebiedsontwikkeling. Dat dit advies wordt opgevolgd, blijkt uit het toenemende aantal inschrijvingen van een voorkeursrecht in de afgelopen, zoals weergegeven in onderstaande grafiek.

Het advies vanuit het Rijk zegt niks over hoe gemeenten het voorkeursrecht het beste kunnen toepassen. Ook de vier gemeenten die in het onderzoek naar voren komen hebben ieder hun eigen werkwijze. Samenvattend bestaat een effectieve aanpak uit een vijftal stappen:

- Een intern afgestemd afwegingskader inclusief besluitvormingsproces en werkwijze bij een aanbieding.

- Een analyse van de percelen in het plangebied om een bewuste keuze te kunnen maken op welke percelen het voorkeursrecht wordt gevestigd, in plaats van ‘schieten met hagel’.

- Inzicht verkrijgen in het type grondeigenaren binnen het plangebied. Zo kan bijvoorbeeld duidelijk worden of er grondeigenaren zijn die zich zullen beroepen op zelfrealisatie.

- Wanneer het type grondeigenaren inzichtelijk is, wordt invulling gegeven aan de financieringsbehoefte van de desbetreffende percelen.

- Ten slotte volgt het opstellen van een stappenplan met een planning van het moment van vestigen en het openen van een grondexploitatie in verband met financiering van de grondverwerving vanuit de grondexploitatie, alsook de planning van het opleveren van ruimtelijke planproducten.

Tevreden gemeenten

Het voorkeursrecht beleeft sinds een paar jaar een revival. Deze ontwikkeling is in lijn met het advies vanuit het Rijk en de VNG aan gemeenten om actiever op te treden in gebiedsontwikkelingen. Een viertal gemeenten die afgelopen jaren het voorkeursrecht heeft toegepast, geeft aan tevreden te zijn met de vestiging van een voorkeursrecht. Zowel de passieve als de actieve toepassing van het voorkeursrecht wordt door gemeenten ervaren als een positief instrument dat bijdraagt aan zowel de financiële haalbaarheid als het tempo van gebiedsontwikkeling. Het voorkeursrecht heeft echter ook haken en ogen, want het is een juridisch en complex instrument. De grote capaciteitsdruk en de financiële onzekerheid vragen om zorgvuldige en strategische inzet van het instrument. Veel gemeenten gebruiken het voorkeursrecht voor de eerste keer, waardoor een gebrek aan ervaring een extra belemmering vormt. De genoemde vijf stappen helpen gemeenten om weloverwogen het voorkeursrecht in te zetten. Ook is het aan te raden om voorafgaand aan de daadwerkelijke vestiging ‘droog te oefenen’. Want op alle vlakken geldt: een goede voorbereiding is het halve werk!