Naar veel meer ‘fair share’ in de gebiedsontwikkeling

Met het essay ‘Naar een nieuwe planningdoctrine?’ wierp hoogleraar gebiedsontwikkeling aan de TU Delft en Deltacommissaris Co Verdaas afgelopen zomer een knuppel in het hoenderhok der gebiedsontwikkeling. Vanuit de praktijk klonk een steeds luidere roep om richting en houvast, constateerde hij, terwijl de wereld waarin ontwikkeld moet worden steeds onvoorspelbaarder wordt – onder invloed van (bijvoorbeeld) klimaat en geopolitiek. Hoe krijgen we die twee ogenschijnlijke contradicties samen: houvast en richting, in tijden van grote onzekerheid?

Verdaas zocht het antwoord in een nieuwe planningdoctrine. Die moest wat hem betreft niet alleen inhoudelijk richting geven, maar ook sturend zijn bij de inrichting van organisaties. “Een planningdoctrine kan in mijn ogen alleen zijn rol als gids vervullen als we de inherente onmogelijkheid onze toekomst te plannen als vertrekpunt nemen,” schreef Verdaas. Daarom moet die doctrine adaptief zijn, gebiedsgericht en dient onzekerheid erin te worden omarmd – zo schetste Verdaas in het 40 bladzijden tellende essay alvast de eerste contouren. Maar zijn stuk bevatte ook een nadrukkelijke uitnodiging aan het vakgebied om er samen met hem verder over te discussiëren.

Meer scherpte

Een van diegenen die op LinkedIn in een kort bericht de handschoen oppakte was Kjell-Erik Bugge. Van origine een Noor, maar al sinds 1986 – dus inmiddels veertig jaar – werkzaam als onderzoeker in de Nederlandse praktijk en gepromoveerd op de (her)ontwikkeling van bedrijventerreinen. Bugge had bij Verdaas graag “meer scherpte gezien,” mailde hij in een toelichting. “Maar misschien,” relativeerde hij zijn opmerking, “is de grootste uitdaging ook wel om scherp te reflecteren op een systeem waar je zelf deel van uitmaakt.”

Wat triggerde u in het essay van Verdaas?

Bugge: “Ik las het essay met in mijn achterhoofd de vraag: zou ik dit verhaal begrijpen als ondernemer en zou ik – áls ik het begreep – vinden dat ik beter af zou zijn als Verdaas’ ideeën realiteit zouden worden? Mijn primaire gevoel was: dit is vooral boeiend voor vakcollega’s. Nu moet het concreter worden gemaakt, scherper. Als ik zijn uitnodiging goed begrijp, dan is dat ook precies wat Verdaas wenst.”

Bugge wil daarom met Gebiedsontwikkeling.nu doorpraten over thema’s als governance versus inhoud en de belangen die in gebieden spelen versus het verantwoordelijkheidshiaat. “Hoe organiseer je investeringsbereidheid? Hoe borg je onafhankelijkheid?”, opent hij. “Wat is het effect van ‘ruime’ begrippen als regio, ambities, doelen, waarden en robuustheid op processen?” Om het kort en concreet te maken, wil Bugge zijn betoog zoveel mogelijk toespitsen op één gebied: het bedrijventerrein. “Wat mij opvalt in de ruim twintig jaar die ik nu bezig ben met bedrijventerreinen, is dat in Nederland zo zwaar de nadruk ligt op wát er moet gebeuren en niet op wíe er daarvoor iets zou moeten doen.”

Luchtkastelen

Aanjagers van een gebiedsontwikkeling komen vaak met “prachtige luchtkastelen,” ziet Bugge. “Die zijn puur inhoudelijk gedreven: ontwerpers laten zien hoe een gebied eruit zou kunnen komen te zien, maar ‘vergeten’ te vaak om vraaggericht te werken. Wat past echt bij de behoefte van ondernemers, de overheid en omwonenden? En wat gaat het feestje kosten? Op een ander moment worden interactieprocessen opgezet en gemanaged.” Die twee ‘werelden’ komen volgens hem maar moeilijk bij elkaar.

Hoe kan dat anders en beter? “Wat ik graag zou zien,” begint Bugge, “is dat open op tafel komt dat in de gebiedsontwikkeling niemand iets doet zonder eigenbelang. Omdat die onderliggende belangen niet open met elkaar worden besproken, belandt het proces snel in de tragedy of the commons en sneuvelen collectieve belangen.” Met als gevolg? “Erg trage gebiedsontwikkeling en integrale afwegingen die worden vervangen door ruzies om deelplannen en micro-oplossingen.”

Waarom kan de overheid dit patroon niet doorbreken? Dat komt volgens Bugge door een ander kenmerk van ‘klassieke’ gebiedsontwikkeling via gemeentelijke gronduitgifte en de verkoop aan verschillende private partijen: “Ik noem dit het verantwoordelijkheidshiaat. Als het gebied gerealiseerd is, dan is iedereen en tegelijk niemand verantwoordelijk voor de integrale kwaliteitsontwikkeling van het bedrijventerrein.”

Is dit een vaststaand feit in gebiedsontwikkeling? “Nee, zeker niet,” stelt hij. “Er zijn alternatieve uitgiftemodellen en er bestaan PPS-gebiedsfondsen. Alleen zijn beide opties relatief weinig toegepast.” Landelijk ziet Bugge vooral aandacht voor het verhogen van de organisatiegraad op bedrijventerreinen. “Maar daar gaat het niet om. Het gaat om de vraag in welke mate een organisatie de investeringsbereidheid kan identificeren, beïnvloeden en bundelen. Stel de vraag ‘wie wil hierin investeren?’ centraal en stel die vraag meteen aan de voorkant.”

Ondernemers zien volgens hem heel goed waarom ze acuut moeten investeren in verschillende vormen van energiehubs, want de netcongestie is immers urgent en bedreigt het primaire proces. “Een ondernemer die niet wil investeren, vindt dus iets kennelijk niet belangrijk of urgent genoeg. Als een ondernemer pas wil investeren nadat de overheid over de brug is gekomen met subsidie, dan zou die overheid alleen moeten investeren als de businesscase voldoende bijdraagt aan expliciete maatschappelijke waardeverhoging.”

Vertrouwen

Dan vertrouwen, volgens Bugge een serieus probleem in gebiedsontwikkeling? “Omdat niemand binnen het systeem onafhankelijk is en er zo weinig echte transparantie bestaat, is er weinig vertrouwen in de overheid en in keuzeprocessen. Ik deel de visie van Verdaas op het belang van expliciete en transparante keuzes.” Volgens Bugge is daarbij vooral het organiseren van zo onafhankelijk mogelijke bruggenbouwers van belang. “Die echt vertrouwd worden en in staat zijn om volledig vrij te werken: los van door wie ze worden betaald. Dit moeten ze zelf, weet ik uit praktijkervaring, ook echt kunnen bewijzen.”

Als een ander aspect van gebrek aan vertrouwen ziet hij taalgebruik. “Woorden hebben macht. Abstracte termen kunnen worden gezien als pogingen tot het vermijden van duidelijkheid of tot manipuleren.” Hij citeert woorden als “ambities”, “doelen” en “robuustheid” uit het essay van Verdaas. “Er is niets mis met deze woorden, maar ze worden vaak niet transparant en eenduidig gebruikt. Ambities zijn vaak politiek gekleurd. Doelen zijn al meer richtinggevend, maar geven geen garantie op resultaten. Waarom komen die resultaten pas zo laat in een proces aan de orde? Of moeten we accepteren dat zonder keuzes en investeringsbereidheid alleen sturen op waardeontwikkeling mogelijk is?” Ook het woord “robuustheid” uit het essay van Verdaas is volgens Bugge een prachtig voorbeeld van een begrip waar niemand tegen kan zijn. “Tot je er verdere invulling aan geeft. Is robuust toekomstbestendig? Voor welke termijn? En hoe past robuust bij adaptief? Zo rijzen er heel veel vragen die verder uitgezocht moeten worden. Precies wat Verdaas ook zegt: de operationalisering moet nog volgen.”

Fair play en fair share

Wat Bugge betreft zou die robuustheid kunnen worden bereikt via een expliciete “fair play” en “fair share” in gebiedsontwikkeling. “Niet alleen voor het hier en nu, maar ook gericht op de toekomst. Ik zou in de gebiedsontwikkeling graag een mechanisme ingebouwd willen zien, waardoor de win-win die wordt beoogd ook voor iedereen in de loop van de tijd gewaarborgd wordt. Dat het niet steeds dezelfde partijen zijn die steeds verliezen en dezelfde die elke keer weer winnen. Dat vraagt om geheugen, ja.”

Hoe kunnen de partijen die eerst moeten inleveren op een later moment worden gecompenseerd? Een oplossing is volgens Bugge “contingency planning”: je zet geld opzij voor het rechttrekken van zaken in een project die uiteindelijk niet goed of rechtvaardig zijn. “Op kleine schaal zie je dat in Nederland al gebeuren rond windturbines, waarbij omwonenden die overlast ervaren delen in de opbrengst van de windenergie. Iets dergelijks zou je op veel grotere schaal kunnen toepassen. Voorwaarde is wel dat er inderdaad, zoals Verdaas ook zegt, wordt afgestapt van uitsluitend forecasting en lineaire planning vooruit. Ik zou juist het adaptieve graag zien via continu en afwisselend gebruik van forecasting én backcasting.”

Tot slot zou Bugge graag de “selectieve oogkleppen” verwijderd zien die hij nog vaak in de gebiedsontwikkeling tegenkomt. “Wordt er voldoende gebruik gemaakt van beschikbare kennis en ervaring? Neem een groot overheidsprogramma als Ruimte voor de Rivier… Zat daar nou echt niemand bij die kon voorzien dat we in de toekomst niet alleen met hoogwater, maar ook met droogte te maken konden krijgen? Dan hadden we de overloopgebieden meteen zo kunnen inrichten dat ze in droge tijden ook als waterreservoir zouden kunnen worden gebruikt.” Hetzelfde geldt volgens hem voor bedrijventerreinen. “Genoeg mensen hebben gewaarschuwd voor lineaire planning bij uitgifte en hoe je dure revitalisatie en herstructurering kunt voorkomen. Ingrepen die door ons – de burgers – via de overheid en belastingen voor een aanzienlijk gedeelte worden betaald.”

Leert de praktijk niet dat bij te strenge eisen van gemeenten de ondernemers naar een buurgemeente of buurregio uitwijken?
“Ja. Je ziet dat maar weinig wethouders hun rug recht hebben gehouden. Als een nieuw bedrijventerrein niet snel genoeg volloopt, dan sneuvelen ambities en worden voorwaarden opgerekt. Kijk, dat is natuurlijk gebiedsontwikkeling in optima forma, want dat vak bestaat bij de gratie van verandering. En we zouden ons daarbij veel beter moeten afvragen of deze dynamiek ook daadwerkelijk ‘verkeerd’ is. Een bestuurlijke regio staat niet los van de sociaaleconomische regio en de marktregio. Als de totale waarde voor de samenleving wordt bepaald door de aggregatie van deze drie typen regio’s, dan kunnen migraties van bedrijven ook juist heel gewenst zijn”.

Tot slot: stel dat u een essay zou moeten schrijven over de gebiedsontwikkeling in Nederland, wat zouden dan uw drie voornaamste aanbevelingen zijn?

“Als eerste: focus veel meer op de wie-vraag en de onderliggende belangen en minder op de wat-vraag. Wie plukt de vruchten van de ontwikkeling en zou er dus financieel extra in kunnen investeren? En hoe? Ga er gerust vanuit dat mensen, en organisaties, handelen vanuit de gedachte van “what’s in it for me” en “voor wat, hoort wat”. Ten tweede: verdeel de lusten en lasten over een langere looptijd. Geef eerlijk aan dat je niet voor iedereen in één moment een win-win-win-oplossing kunt creëren, maar dat je wel nastreeft en regelt dat baten en lasten over de loop van de tijd zo eerlijk mogelijk verdeeld worden. En als derde: zoek en implementeer een oplossing voor het verantwoordelijkheidshiaat. Dat betekent een privaat gedreven gebiedsontwikkelingsmodel of veel sterkere gebiedsorganisaties met contingency-fondsen voor grotere investeringen.”
De essentie, vat Bugge samen, “is dat ik geloof in de mens, in “fair play” en “fair share”. Daarom zou ik graag verder willen nadenken over hoe we gebiedsontwikkeling opener, eerlijker en rechtvaardiger kunnen maken. Het liefst samen met andere veranderingsgezinde mensen die ook geloven in eerlijke én snellere én effectievere gebiedsontwikkeling.”