Private gebiedsontwikkeling: een uitdaging

PPS Saendelft afgerond, met nieuwe afspraken naar de finish

Uitbreidingslocatie Saendelft, tussen Assendelft en Krommenie, mag als voorbeeld van een succesvolle publiek-private samenwerking (PPS) gelden. Hierbij deed de gemeente als volwaardige, risicodragende partner mee in de grondexploitatie en de planvorming. Inmiddels is een nieuwe wijk met 4.600 woningen en bijbehorende voorzieningen gerealiseerd. Voor de gemeente Zaanstad is daarmee het moment gekomen om in goed overleg uit de publiek-private samenwerking Saendelft te treden en zich te beperken tot haar publiekrechtelijke taak en de aanleg van voorzieningen, zoals een sportpartk. De resterende opgave is aan de private partners: 1.350 woningen met bijbehorende buitenruimte.

Afscheid nemen

Ter markering van dit moment van afscheid organiseerde GEM Saendelft in samenwerking met de praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling TU Delft op 10 april jl. een seminar rond het thema publiek-private verhoudingen in gebiedsontwikkeling. Moderator Friso de Zeeuw, praktijkhoogleraar Gebiedsontwikkeling, en projectdirecteur Ivo van Ophem doorliepen kort de geschiedenis van Saendelft. De Zeeuw was in zijn voormalige hoedanigheid als gedeputeerde van Noord-Holland betrokken bij de beginjaren van Saendelft. Hij vertelde dat de nieuwbouwlocatie reeds in 1981 in de Structuurschets Zaanstad voorkwam. In 1991 kreeg de ontwikkeling wind in de zeilen dankzij de Vierde Nota Ruimtelijk Ordening Extra (Vinex). Drie jaar later werd het streekplan voor Zaanstad, met daarin de huidige locatie Saendelft, vastgesteld. Van Ophem wees erop dat de gemeente het initiatief aan de markt over liet. Verschillende partijen verwierven grondposities. In 1996 sloten deze partijen een convenant met de gemeente en werd gekozen voor een Gemeenschappelijke Exploitatie Maatschappij (GEM).

Twee jaar later startte de bouw. ‘Achteraf gezien hebben we te graag van start willen gaan’, aldus Van Ophem. Het plan bleek niet helemaal tot in de puntjes doordacht. Meteen in 1999 viel de bouw voor vier jaar stil door juridische stappen van het bedrijf Forbo. Dit eiste dat binnen een afstand van 700 meter van de fabriek geen woonbebouwing mocht komen om van eventuele procedures over geurhinder gevrijwaard te blijven. Het bedrijf kreeg gelijk van de rechter en reeds verkochte huizen in aanbouw moesten worden gesloopt. In 2003 werd de bouw met grote voortvarendheid hervat. ‘We haalden een productieniveau van 600 woningen per jaar. Dat is nu ongekend.’ Nog voor de crisis uitbrak in 2008 werd NS-station Krommenie-Assendelft opgeleverd. De crisis noopte tot herbezinning en gesprekken over nieuwe verhoudingen. Vervolgens kon in 2013 het bestemmingsplan voor Kreekrijk (900 woningen en voorzieningen) worden vastgesteld, dat samen met Overhoeken (150 woningen) en een groot sportpark het sluitstuk van de hoofdlocatie Saendelft zal vormen. Hier zijn nog 300 woningen te gaan, waarbij de GEM Saendelft voor de uitvoering van deze resterende opgave afscheid neemt van de gemeente.

Per saldo betekent dit het resterende deel van de ontwikkelopgave in en rond Saendelft is opgeknipt in afzonderlijke delen. Iedereen doet waar hij of zij goed in is en pakt daarbij zijn eigen verantwoordelijkheid. De private partijen dragen in verschillende constellaties zorg voor de verschillende woningbouwopgaven (afronding Saendelft, Kreekrijk, De Overhoeken) en de bijbehorende grondexploitaties, de gemeente richt zich op het voorzieningenprogramma (onderwijs, sport) en haar publiekrechtelijke taak.

Forbo-debacle

Het Forbo-debacle is achteraf gezien een dure les over het belang van professionaliteit. Naast een enorme vertraging resulteerde de gerechtelijke uitspraak in tientallen euro’s verlies. Een raadscommissie concludeerde nadien dat de gemeente de rechtszaak te nonchalant in is gegaan en onvoldoende onderbouwing leverde voor het afwijken van de VNG-richtlijn. Het is een waarschuwing voor het actuele ‘sturen op afstand’, de nieuwe rol die veel gemeenten willen spelen. ‘Zorg dan wel dat je er goede mensen op zet’, aldus De Zeeuw. Hij merkte verder op dat een prikkel voor het instappen van de gemeente in de GEM Saendelft uitging van de Vinex-subsidies op woningbouw. Het werpt de vraag op of een GEM ook een model voor de toekomst is. ‘Het kan nog altijd wel, als een ontwikkeling voor de gemeente heel veel belang heeft en/of de markt het niet zelfstandig wil of kan oppakken.’ Veelal zullen ook de complexiteit en lange doorlooptijd meespelen bij de keuze voor het samenwerkingsmodel; grootschaligheid kan ook meespelen maar is geen zelfstandige hoofdreden. ‘Maar een PPS kost veel procestijd en procesgeld, en het gevaar is wel dat zich binnen een gemeente een spiegel van een ontwikkelbedrijf vormt.’

Private gebiedsontwikkeling

Anders dan De Zeeuw neemt Erwin Heurkens, assistant professor Urban development TU Delft, wél resoluut afscheid van de PPS. Hij presenteerde de hoofdlijnen van zijn onderzoek naar private gebiedsontwikkeling in internationaal perspectief. Met name de Britse praktijk levert het contrast voor de Nederlandse omdat het de overheden daar wettelijk verboden is risicodragend te participeren in vastgoedontwikkeling. Heurkens schetste hoe binnen de gebiedsontwikkeling de (machts)verhouding tussen publiek en privaat is verschoven. Tot 2000 was sprake van toelatingsplanologie met een overheid die het stuur stevig in handen hield. In het volgende decennium van ontwikkelingsplanologie heerste een machtsevenwicht. In beide perioden waren gebiedsontwikkelingen puur aanbodgedreven. In het huidig tijdsgewricht van uitnodigingsplanologie verschuift het primaat naar de private sector en maatschappij, en ontstaat meer wisselwerking tussen vraag en aanbod. In Nederland is private gebiedsontwikkeling nu dan ook de aangewezen weg, aldus Heurkens. Daarbij gaat het feitelijk om een bouwconcessie, gedefinieerd door ‘een formele publiek-private rolverdeling en gebaseerd op een kaderstellend publiek programma van eisen, waarbij de risico’s, opbrengsten en verantwoordelijkheden voor de planvorming, de grond- en vastgoedontwikkeling bij private partijen liggen.’ Een voorbeeld waar dit model wordt toegepast is de Rijnhaven in Rotterdam. Voor de herontwikkeling hiervan wil de gemeente een concessiecontract voor een periode van 30 jaar (inclusief beheer) aangaan met private partijen. Inspirerend voorbeeld in Engeland is Liverpool One dat door één enkele private belegger/ontwikkelaar tot stand is gebracht.

Marktpartijen uitdagen

Private gebiedsontwikkeling stelt hoge eisen aan publiek en privaat. Van marktpartijen wordt onder meer maatschappelijk bewustzijn, projectoverstijgend denken en langetermijn-betrokkenheid gevraagd. Aan publieke zijde moet onder meer rolvastheid en vertrouwen (in private professionaliteit) alsmede flexibiliteit in het stellen van doelen (programma van eisen) en termijnen (fasering) worden geboden. Als het gaat om sturing kan de veelbesproken ‘faciliterende rol’ die gemeenten zich nu graag toeschrijven er niet uit bestaan dat men achterover leunt. Private gebiedsontwikkeling vraagt om een overheid met een proactieve houding, die zich uitslooft met kaderstellen, stimuleren, netwerken en onderhandelen. ‘Faciliteren is niet loslaten, dat is klinkklare onzin. Het gaat erom marktpartijen uit te dagen met iets goeds te komen.’

publiek-private

Kernpunt voor Heurkens is het uitgangspunt van private gebiedsontwikkeling in tegenstelling tot gebiedsontwikkeling, zoals Saendelft. Desgevraagd noemde hij het PPS-model onwenselijk en onnodig, zonder daar overigens een formeel (principieel) argument aan te hangen. Hij wees erop dat we aan publieke zijde ‘nu de keerzijde van de grote risico´s zien.’ Gevraagd naar langdurige betrokkenheid van marktpartijen bij gebiedsontwikkeling in de zin van beheer en exploitatie erkende Heurkens dat daar in Nederland nog geen voorbeeld van is. Het voerde gespreksleider De Zeeuw tot de gedachte dat het concessiemodel wellicht alleen geschikt is voor kleinere, overzichtelijke projecten met een laag maatschappelijk-politiek risicoprofiel.

Goede redenen PPS

Projectwethouder Jeroen Olthof van de gemeente Zaanstad liet PPS zeker nog niet vallen. ‘We mogen blij en trots zijn dat we via een GEM een mooie wijk hebben gemaakt met een enorme diversiteit in woningtypen, prijsklassen en stijlen. We hebben toentertijd om goede redenen voor een PPS-constructie gekozen.’ Argumenten waren onder meer risicodeling voor de gemeente en politieke continuïteit voor de marktpartijen. Olthof koppelde aan zijn positieve waardering wel een waarschuwing: ‘Pas op voor een open einde. Denk van te voren na over het moment om weer afscheid van elkaar te nemen. Voorkom dat je elkaar gegijzeld houdt.’ Voor- én nadelen zijn er natuurlijk altijd. Olthof sluit deze vorm voor de toekomst zeker niet uit voor complexe opgaven waar de gemeente groot belang aan hecht. Hij tekende daar wel meteen bij aan dat het ‘grote denken’ in duizenden woningen voorbij is. We zullen nu op basis van een toekomstvisie – een stip op de horizon – kleinschalig, stap voor stap, gaan ontwikkelen. ‘Dat betekent ook dat je er niet meer vanuit kunt gaan in het laatste project het geld te zullen verdienen.’

Lessen trekken deed de wethouder ook. Met alleen de bouw van een station kun je niet de keuze voor een autoluwe wijk legitimeren. ‘Realisme is nodig, je moet je afvragen in hoeverre de samenleving maakbaar is.’ Burgers laten zich niet zo gemakkelijk sturen. Ook is het geen goed idee gebleken om de duurste villa´s tegenover de goedkoopste huurwoningen te zetten. ‘Dat geeft spanningen.’ Verder moeten voorzieningen zoals scholen en speelplekken niet pas tegen het eind van de ontwikkeling gerealiseerd worden. De ‘essentiële onderdelen van een leefbare wijk’ verdienen een hogere prioriteit.

GEM als zegen

In het afsluitende paneldebat met drie voormannen van betrokken markpartijen werden eveneens lessen getrokken uit de ontwikkeling Saendelft. Voor Jac Vries, directeur van VBM Ontwikkeling, was duidelijk geworden: ‘Je kunt niet tien jaar vooruit plannen.’ In dat licht is de beste werkwijze om je voortaan te richten op een ‘vastomlijnde horizon’, maar op de weg ernaartoe moet je ‘ook zijpaden kunnen inslaan’. Die flexibiliteit is in de resterende opgave voor Saendelft aanwezig. Gevraagd naar het Forbo-debacle zei Rein Willems, directeur van het consortium OBAN, dat dit waarschijnlijk de nekslag voor de hele ontwikkeling was geweest als de gemeente niet zelf financieel-economisch betrokken was. ‘Nu bleven de neuzen dezelfde kant opstaan. Achteraf moet je concluderen dat de GEM een zegen was.’ Als een mogelijk nadeel van een GEM, op sommige momenten ondervonden in de ontwikkeling Saendelft, noemde Nout Kwint, directeur Kennemerland Beheer, het gebrek aan een goed sturingsmechanisme en aan zakelijkheid en scherpte. Ook had hij meer flexibiliteit gewild op het moment dat de markt inzakte. Daar staat tegenover dat de partijen elkaar vast hebben gehouden.

Vries sprak over ‘de schijntegenstelling tussen markt en overheid bij langjarige ontwikkelprojecten’. ‘Als wij vandaag troep zouden ontwikkelen, hebben we daar morgen last van. Wij doen een volgende keer ook graag weer mee.’ Erwin Heurkens zag beheer en exploitatie van gebieden nog niet snel in private handen, maar stelde hij: ‘publieke investeringen voor publieke functies blijven natuurlijk belangrijk.’ Willems bracht naar voren dat bijvoorbeeld IJburg voor een marktpartij alleen een maatje te groot zou zijn geweest. ‘Bij zulk soort gebiedsontwikkeling gaat het om dermate grote investeringen en risico´s, daar moet de overheid mee doen. Ook grote beleggers kunnen dat niet aan.’ Heurkens meende dat dit aan actualiteit heeft verloren: de grote uitbreidingslocaties zijn voltooid en er resten voornamelijk kleinschaliger inbreidingslocaties. Vries wees er echter op ‘dat juist ook daar de overheid boter bij de vis moet doen, want als marktpartijen krijgen we die ontwikkelingen niet van de grond.’ Willems onderschreef dit en wees met name op het risico van grote saneringskosten.

PPS blijft!

De Zeeuw vatte concluderend de overwegend positieve opvattingen over PPS bij de ontwikkeling Saendelft samen met de woorden: ‘Leve de dubbele pet van de gemeente.’ Wat hem betreft is PPS zeker nog niet uit beeld. Met projectwethouder Olthof deelt hij de gedachte dat toepassing ervan uit het karakter van de opgave moet voortkomen. Het gaat om de omvang, tijdspanne (10 à 15 jaar) en complexiteit van een ontwikkeling die de keuze voor PPS al of niet rechtvaardigen. ‘Een PPS is bewerkelijker, je moet steeds terugkoppelen, je hebt een onafhankelijk procesmanager nodig en je hebt hoge organisatiekosten. Daar kies je niet voor bij een klein en eenvoudig project.’ In dat licht is het ook logisch dat de gemeente Zaandam nu de GEM verlaat. Het is een organisatorische en procesmatige vereenvoudiging waardoor de marktpartijen die verder gaan met de resterende ontwikkeling goedkoper kunnen werken en minder hoeven terug te koppelen. De marktpartijen nemen nu meer risico maar daartegenover staat voor hen meer zeggenschap en wellicht meer winst. Bij de uitnodigingsplanologie van dit moment is PPS niet zo in beeld. Maar de overheid in een louter faciliterende rol, op enige afstand van een gebiedsontwikkeling, is niet het nieuwe dogma. Het zal blijven voorkomen dat de gemeente de grondexploitatie geheel zelf, dus risicodragend, doet. En ook een PPS bij gebiedsontwikkeling – bijvoorbeeld in de vorm van een GEM - kan nog steeds het beste samenwerkingsmodel zijn, met name als de gebiedsontwikkeling voor de gemeente veel belang heeft en de opgave complex en langjarig is. Daarbij kan een rol spelen dat gemeente (naast inzet van het publieke instrumentarium) extra sturing wil en/of de markt ontwikkeling niet geheel zelfstandig wil of kan oppakken. Dat kan bijvoorbeeld gelden voor binnenstedelijke opgaven, aldus De Zeeuw.