Opinie We hebben als gebiedsontwikkelaars een ruimtelijk ordeningsinstrumentarium nodig dat misschien wel verder gaat dan het wegen en ordenen van ruimtelijke belangen. Althans, dat is de stelling van columnist Ellen van Bueren. “Hoe ver durven we te gaan met het herordenen van ruimte die al in gebruik is?”
Dat de ruimtelijke ordening vastloopt, is niet slechts het gevolg van een gebrek aan leiderschap, daadkracht en uitvoeringscapaciteit en een gebrekkige samenwerking tussen overheid en markt. Het komt ook door het feit dat er ruimte wordt gevraagd die er simpelweg niet is. Voor onze productie en consumptie hebben we wel vier planeten aarde nodig, terwijl er ook een sterk stijgende ruimtevraag is voor onder meer energie, waterberging en natuur. Dit leidt onvermijdelijk tot conflicten. Oud-minister Johan Remkes schreef het in juni 2020 al op de voorkant van het stikstofrapport: niet alles kan overal. Ondanks de eenvoud van de boodschap zijn we vijf jaar later nog geen steek opgeschoten. Hoe komt dat?
De ruimtelijk ordeningspraktijk met het bijpassende instrumentarium is ingericht op het verdelen van schaarse ruimte. De assumptie daarbij is dat een redelijke en billijke verdeling van de ruimte mogelijk is, met goed passen, meten, uitruilen en compenseren. Is die assumptie nog valide in een land met een alsmaar groeiende bevolking? Een land ook dat gemiddeld steeds meer hulpbronnen consumeert, vervuilt en uitput. Naast verbeterde procedures en besluitvorming moeten we daarom durven kijken naar de ruimtevraag zelf. Hoe brengen we alle ruimteclaims terug tot planetaire proporties? En hoe ver durven we te gaan met het herordenen van de ruimte die al in gebruik is?
Dat zijn fundamentele vragen waarvoor we een ruimtelijk ordeningsinstrumentarium moeten ontwikkelen dat verder gaat dan het wegen en ordenen van ruimtelijke belangen. De sturingsvraag zoals we die kennen vraagt bekende oplossingen als een consistent langetermijnbeleid, een betrouwbare overheid en een zorgvuldige participatie. De grote nieuwe vraag is echter hoe we niet alleen de beschikbare ruimte verdelen maar ook de vraag naar ruimte verminderen. Dat kan op een democratische wijze van bovenaf worden gedaan, maar de vele vastzittende dossiers in de ruimtelijke ordening laten zien dat de mens niet graag een stap terug doet in het formuleren van wensen en claims. Zeker niet omdat deze zijn geborgd in bestaande wet- en regelgeving.
Zelfsturing binnen een toekomstgericht sturingskader helpt belanghebbenden om passende oplossingen te ontwikkelen
Het wijzigen van bestaande wet- en regelgeving kost tijd en stuit – zoals we overal om ons heen zien – op bezwaren van belanghebbenden. Het sturingsvraagstuk kan daarom niet los worden gezien van de vraag of en in hoeverre belanghebbenden zelf willen afzien van de hen eerder toegekende rechten. En in het verlengde daarvan: hoe kunnen zij hun zelfsturend vermogen ontwikkelen én mobiliseren binnen een groter sturingskader? Het zelf beteugelen van ruimteclaims is des te lastiger omdat vanuit de psychologie bekend is dat mensen korte termijnverlies zwaarder wegen dan een gelijke of grotere winst op langere termijn. De sectorale insteek van ruimtelijke ordening, die bijdraagt aan groepsidentiteit, versterkt dit nog eens.
Nieuwe praktijken wijzen echter uit dat een combinatie van sturing en zelfsturing wel degelijk ruimteclaims weer passend kan maken. Kijk bijvoorbeeld naar het experiment op Schiermonnikoog om de veestapel binnen de stikstofgrenzen te krijgen. De zeven melkveeboeren op Schiermonnikoog onderkenden dat zij alleen op het eiland konden blijven boeren door een inkrimping van de veestapel. Via een lang en niet altijd makkelijk proces waarin ze dit gedeelde belang onderkenden, slaagden ze erin om de veestapel met 38 procent te verkleinen en over te schakelen op een natuurinclusieve bedrijfsvoering. Wetenschappelijke, onafhankelijke kennis bleek cruciaal in het proces om de belangen en oplossingen te wegen. Tussen de boeren onderling, maar ook als weerwoord tegen ongewenste inmenging van buitenaf.
De lessen uit dit experiment? Sturing gaat gepaard met zelfsturing: de vereiste oplossingen vergen dat belanghebbenden (deels) afzien van (bestaande) ruimteclaims. Zelfsturing binnen een toekomstgericht sturingskader helpt belanghebbenden om passende oplossingen te ontwikkelen die tevens verdere richting en invulling geven aan dat sturingskader. Deze oplossingsgerichte processen zijn fragiel; ze verdienen zoveel mogelijk met rust te worden gelaten en gevoed met onafhankelijke kennis.
Cover: ‘Ellen van Bueren Column Cover’ (bron: Esther Dijkstra)
Door Ellen van Bueren
Hoogleraar Management van Stedelijke Ontwikkeling aan de TU Delft
