Tussenbalans Regio Deals: van projectenmachine naar blijvende publieke waarde

Sinds 2018 investeert het Rijk, samen met een groot aantal regio’s, in Regio Deals om de brede welvaart in Nederland te versterken. Van Zeeuws-Vlaanderen tot Oost-Groningen en van de Waddeneilanden tot Zuid-Limburg: er is inmiddels meer dan 3,7 miljard euro aan projecten opgestart om regionale uitdagingen aan te pakken. De resultaten tot nu toe zijn veelbelovend, maar de echte winst – een ‘vliegwieleffect’ om de brede welvaart in de regio’s structureel te verbeteren – moet de komende jaren nog worden verzilverd. Dit artikel maakt de tussenbalans op. Waar staan de Regio Deals nu, tegen welke dilemma’s lopen de betrokkenen aan en hoe kunnen we de potentie omzetten in blijvende publieke waarde?

Regio Deals: een korte schets

Regio Deals zijn meerjarige partnerschappen tussen Rijk en regionale partijen om complexe regionale opgaven aan te pakken. Elke deal richt zich op het vergroten van de brede welvaart – een breed begrip dat zowel economische vooruitgang omvat als verbetering van leefomgeving, duurzaamheid, sociale cohesie en welzijn. Cruciaal daarbij is dat brede welvaart per regio concreet wordt gemaakt: elke regio vertelt zijn eigen verhaal en kiest vanuit een brede, integrale beschouwing van haar regionale opgaven de focusgebieden die daar relevant zijn.

Het concept werd gestart onder Kabinet Rutte III in 2018 en is voortgezet onder de daarop volgende kabinetten. In zes rondes heeft het Rijk ruim 1,8 miljard euro toegekend aan zo’n tachtig Regio Deals, waarvoor regio’s ten minste een gelijk bedrag co-financieren. Dit betekent dat er in totaal meer dan 3,7 miljard euro in regionale aanpakken wordt geïnvesteerd. De thema’s en ambities variëren sterk per regio – van het verzilveren van economische groeikansen tot het aanpakken van sociale achterstanden en het verbeteren van de leefomgeving. Het Rijk en de regio’s hebben afspraken vastgelegd in convenanten: welke doelen, welke governance en wie draagt wat bij. Daarna volgt de uitvoering (vier tot vijf jaar). Voor de eerste twee tranches is die periode inmiddels verstreken, voor de latere deals loopt die nog even door. Dit gebeurt tot maximaal 2030: dan houdt het instrument Regio Deals in principe op te bestaan.

Dilemma’s en tussentijdse lessen

Bij het analyseren van de meerwaarde en werkwijze van Regio Deals zijn meerdere perspectieven belangrijk. Een behulpzaam model daarvoor is de Publieke Waarde Driehoek van Mark Moore: een Regio Deal moet maatschappelijke waarde realiseren (public value), voldoende uitvoeringscapaciteit, middelen en organisatie mobiliseren (operational capacity) en zorgen voor legitimiteit en steun van stakeholders (legitimacy). In de uitvoering van Regio Deals is het voor de verantwoordelijk bestuurders en programmamanagers voortdurend balanceren tussen deze drie dimensies. Daarbij zien wij in de praktijk van de Regio Deals in het bijzonder drie dilemma’s, waarop ik hieronder verder inzoom.

Dilemma 1 (publieke waarde): snel resultaat boeken of structurele effecten bereiken?

Bij veel Regio Deals is er een spanningsveld tussen het boeken van resultaten op korte termijn en voorsorteren op structurele langetermijneffecten. Hoe zorg je ervoor dat kleinschalige projecten met een korte uitvoeringsperiode blijvend effect sorteren, en wat is daarin het maximaal haalbare? In diverse Kamerbrieven over Regio Deals en recent onderzoek van Rebel Group wordt gesproken over een vliegwieleffect: het ideaal dat de programmatische aanpak van Regio Deals een beweging in gang zet die houdbaar blijft op de langere termijn. Bijvoorbeeld omdat er op kleine schaal met een regionale (project)aanpak kan wordt geëxperimenteerd, waarbij tussentijds kan worden bijgestuurd als beoogde effecten niet tot stand komen. Omdat brede welvaart draait om duurzame verandering, is het ‘vliegwieleffect’ van een Regio Deal pas meetbaar na jaren. Daarbij is sprake van een aantal complicerende factoren.

De eerste factor is de focus op directe resultaten. Een belangrijk pluspunt van de Regio Deal-aanpak is de focus op “doen”. In veel andere interbestuurlijke samenwerkingen wordt vooral gewerkt aan beleid en planvorming. Binnen de Regio Deals worden daarentegen veelal concrete projecten uitgevoerd. Dit levert zichtbare output en creëert energie. Bijvoorbeeld in de Waterwegregio: daar zien bewoners al snel concrete resultaten omdat de deal investeert in onder meer extra scholings- en werkkansen en nieuwe ontmoetingsplekken in kwetsbare wijken – zichtbare vooruitgang waar inwoners baat bij hebben. Daar staat tegenover dat de focus op directe resultaten ten koste kan gaan van de blik op de lange termijn.

Ook het uitblijven van een (structureel) vervolg speelt in dit verband een complicerende rol. Echte regionale ontwikkeling, zoals een blijvend sterkere economie of gezondere leefomgeving, vergt vaak een langere adem dan vier jaar. Zo kampen sommige regio’s al decennia met sociale achterstanden of milieuproblemen; dat los je niet op met een eenmalige impuls. Nieuwe gebiedsgerichte Rijksprogramma’s zoals het Nationaal Programma Vitale Regio’s, Nij Begun of de NOVEX-gebieden kennen een langere tijdshorizon. Het structureel borgen van effecten van Regio Deals in deze gebiedsaanpakken is wel een beleidsdoelstelling, maar is niet voor alle regio’s haalbaar – ofwel omdat de programma’s niet financieel worden gestut met extra Rijksmiddelen (zoals het NPVR en NOVEX) of omdat ze alleen toegankelijk zijn voor specifieke regio’s.

Dan is er ook het risico van fragmentatie. Niet alleen de looptijd van de Regio Deals is kort, ook de periode waarin de afspraken tot stand moeten komen. Onder tijdsdruk is de verleiding groot om een breed scala aan losse projecten ‘op de rails’ te zetten, in de hoop snel resultaten te tonen. Als daarbij de onderlinge samenhang ontbreekt, verwatert de publieke waarde. Naar aanleiding van het Regio Deal Lab, een community of practice voor Regio Deals rondom governance dat wij mede organiseerden gedurende de eerste drie tranches, werd al geconcludeerd dat moet worden voorkomen dat de Regio Deal een ‘projectenmachine’ wordt; alle projectbeslissingen moeten steeds getoetst worden aan de programmadoelen. In de praktijk gaat dit wisselend. Sommige eerste-generatie deals waren erg breed opgezet, waardoor de impact per thema klein bleef. Inmiddels is geleerd om scherper te focussen en te werken met kleinere projectenportfolio’s en het minder dun uitsmeren van Rijksgeld.

Hoe kan het dan wel, is de logische vervolgvraag met deze factoren in het achterhoofd? Het vliegwieleffect maximaliseren betekent dus korte termijn en lange termijn verbinden. Dit vraagt een duidelijke koppeling van projecten aan een regionale doelenboom, alsmede het kwalitatief én kwantitatief monitoren van zowel outputs als outcomes. Het is wijs om gedurende de looptijd van een Regio Deal steeds de vraag te stellen of de aannames over hoe een project bijdraagt aan de gewenste outcomes nog van kracht zijn. Durf bij te sturen of projecten te stoppen als dat niet het geval is. Tot slot: een quick win is alleen waardevol als het onderdeel is van een duurzaam regionaal plan. De Regio Deal voor de Veluwe laat zien hoe dat kan: kleine verbeteringen in recreatieve routes passen binnen een grotere visie op natuurbehoud en spreiding van recreatiedruk. Maar voor echte borging moeten regio’s en Rijk al vooruit denken aan wat na de deal komt.

Dilemma 2 (capaciteit & organisatie): investeren overkoepelend proces of resultaatgericht uitvoeren?

Het tweede dilemma betreft de inzet van capaciteit en middelen (organisatie) tegenover het boeken van concrete resultaten. Anders gezegd: hoeveel tijd, geld en menskracht steek je in de samenwerking zelf – het organiseren, coördineren, monitoren, leren – en hoeveel gaat direct naar projecten die burgers resultaat laten zien? Dit raakt de capaciteit & organisatie-pijler van publieke waarde. Ook hier spelen meerdere factoren een rol. In de eerste plaats is er de druk op zichtbare resultaten: uiteindelijk rekent men de deals af op zichtbare maatschappelijke resultaten. De legitimiteit bij inwoners en politici hangt daarvan af. De Algemene Rekenkamer uitte in 2024 kritiek dat de minister weinig inzicht had gegeven in wat de Regio Deals opleveren. Vaak werd er vooral over projectuitvoering gerapporteerd in voortgangsrapportages van regio’s en naar de Kamer, zonder informatie of ze werkelijk effect sorteerden. Regio Deals moeten dus zorgen dat de impact in beeld komt, niet alleen de inspanning. In de praktijk zien we al veel tastbare resultaten die door de Regio Deals gecommuniceerd worden. Zulke berichten maken concreet wat er gebeurt. De volgende stap is het bewijzen van resultaat en de voorgenoemde ‘vliegwielwerking’ van de aanpak. Investeren in monitoring is nodig en het oogsten van verhalen over de beweging die een gebied in gang heeft gezet is cruciaal, maar de balans is precair: overhead is een middel, geen doel.

Een tweede factor die bij dit dilemma meespeelt is het Investeren in samenwerking (en de daarvoor benodigde overhead). Elke Regio Deal moet ‘gebouwd en beheerd’ worden. Er moeten projectleiders worden aangesteld, vergaderingen gehouden, rapportages gemaakt. Het Rijk maximeert de bijdrage aan ‘VAT-kosten’ (voorbereiding, proces, evaluatie, et cetera) op 3 procent van de bijdrage, maar in veel regio’s blijkt meer nodig om de deal goed te laten draaien. De overheadkosten zijn relatief hoog omdat Regio Deals nu eenmaal extra coördinatie vragen boven op de bestaande structuren. Dit is niet perse verspilling: je kunt het zien als investeren in samenwerkingscapaciteit die een belangrijke voorwaarde vormt voor regionale ontwikkeling. In veel regio’s was voorheen geen organisatie die op dit niveau integraal samenwerkte; de Regio Deal heeft mensen bij elkaar gebracht en nieuwe werkwijzen ontwikkeld. Zo zijn er netwerken ontstaan die ook ná de deal waardevol zijn - zoals bijvoorbeeld het platform Slappe Bodem dat voortkwam uit de Regio Deal Groene Hart.

De diversiteit aan regio’s heeft ertoe geleid dat elke Regio Deal zijn eigen governance heeft ontwikkeld. Er is weinig centralisatie of standaardisatie. BZK heeft veel energie gestoken in uitwisseling van kennis en best practices tussen regio’s op allerlei inrichtingsvraagstukken, maar daar blijkt ook de context per regio zo anders is dat het niet loont om de governance van Regio Deals verder te uniformeren. Dit leidt tot hogere kosten, omdat iedere regio het wiel deels opnieuw moet uitvinden. Bovendien hanteren Regio Deals een lerende aanpak, wat capaciteit vergt: men monitort, evalueert tussentijds, stuurt bij en wisselt kennis uit tussen regio’s. Denk aan landelijke en provinciale Regio Deal-dagen en praktijklabs. Die activiteiten kosten tijd en geld, maar kunnen de effectiviteit op lange termijn vergroten. Zonder overhead geen lerend vermogen.

Dilemma 3 (legitimiteit): sturing langs formele en bestaande structuren of investeren in brede betrokkenheid van stakeholders?

Regio Deals brengen een brede coalitie aan partners samen – dat is hun kracht maar ook hun achilleshiel als het gaat om traditionele vormen van democratische legitimiteit. In termen van legitimiteit en steun draait het daarom om de vraag: hoe zorg je voor gedragen besluiten en inzet bij zoveel verschillende partijen? En hoe houd je de samenwerking bestuurlijk wendbaar en democratisch verantwoord?

In de eerste plaats is duidelijk geworden dat een brede betrokkenheid het draagvlak bevordert. Een Regio Deal vereist samenwerking tussen overheden op meerdere niveaus en met een diversiteit aan maatschappelijke actoren. Dit vergroot de legitimiteit, omdat besluiten rusten op een breder mandaat dan dat van één enkele overheid. In vrijwel elke deal zien we de triple helix terug: gemeenten, provincies, Rijk, bedrijven en kennisinstellingen. Neem de Regio Deal Sierteeltregio: deze wordt aangegaan door 14 gemeenten, het hoogheemraadschap van Rijnland, Regio Holland Rijnland, twee provincies (Noord- en Zuid-Holland) drie Greenportorganisaties, MBO-instellingen en universiteiten. Dit heeft als effect dat de aanpak door een brede achterban wordt gedragen. Iedereen – van onderwijsbestuurder tot wethouder – voelt zich mede-eigenaar. In de Veluwe Deal zien we iets soortgelijks: daar werken 21 gemeenten samen onder paraplu’s van de VeluweAlliantie en Vitale Vakantieparken; de provincie Gelderland vervult een trekkersrol en ook rijkspartijen doen mee. Dit type regio-samenwerking was er vaak al informeel, maar de Regio Deal formaliseert het en geeft het een duidelijk doel en extra budget, over organisaties heen. Daarmee stijgt én verbreedt het draagvlak voor de investeringen: het is aantoonbaar geen ‘Haags’ project van bovenaf, maar iets waar de regio zélf (breed) achter staat. In veel Regio Deals wordt er op deze manier geëxperimenteerd met alternatieve vormen van regionale besluitvorming.

Een complicerende factor is dat de governance daarbij veelal als ‘snelkookpan’ wordt opgezet, onder de tijdsdruk van een harde deadline. Deze structuren zijn vaak complex en tijdelijk van aard. Besluiten moeten soms door een woud van stuurgroepen, colleges en werkgroepen voordat er actie komt. Zo’n tijdelijke constructie vergt veel vertrouwen en heldere afspraken vooraf om effectief te zijn, ook om te voorkomen dat de zorgvuldig opgezette multi-helix Regio Boards na de looptijd van vier jaar als sneeuw voor de zon weer verdwijnen. Een les uit de praktijk is om bij de start helder te definiëren wie waarvoor mandaat heeft – in de inrichting van een Regio Deal én in de uitvoering. Als iedere partner weet binnen welke kaders er knopen kunnen worden doorgehakt, voorkomt dat eindeloos gepolder. Ook helpt het om bestaande samenwerkingsverbanden te benutten in plaats van alles nieuw te verzinnen. De vraag blijft reëel in hoeverre het te verantwoorden is dat voor een beperkt budget zoveel energie wordt gestoken in een tijdelijk governanceconstruct. Onderzoek naar de invloed van de keuzes voor inrichting op de daadwerkelijke effecten van een Regio Deal is dan ook welkom.

Dan hebben we het vraagstuk van de democratische legitimatie. De Regio Deal is geen bestuurslaag met een eigen volksvertegenwoordiging. Gemeenteraden en Provinciale Staten staan op enige afstand van het proces – ze stemmen meestal alleen in met de kaders en het budget, maar volgen de uitvoering op afstand. Dit kan een risico zijn voor legitimiteit: volksvertegenwoordigingen op afstand betekent dat de borging van samenwerking niet vanzelfsprekend is. Het is dus zaak om raden en staten voldoende te informeren en betrekken tijdens de rit, zodat zij zich mede-eigenaar voelen en willen voortbouwen op de resultaten. Hier zijn veel mooie voorbeelden van: met filmpjes, rondgangen langs raden, magazines en nieuwsbrieven. Waarbij ook hier de balans precair is tussen de noodzakelijke investering in proces en communicatie, en de focus op resultaten ‘op straat’.

En niet in de laatste plaats gaat het bij het derde dilemma over de relatie met het Rijk en de meerwaarde van (gelijkwaardige) Rijk-regio samenwerking binnen de Regio Deals. Eén van de doelstellingen van de Regio Deals is om de samenwerking tussen Rijk en regio te verbeteren. Maar in de praktijk zien we dat Rijksdepartementen die de Dealteksten ondertekenen in de uitvoeringsfase op afstand staan – en dat regio’s het ook lastig vinden om het Rijk actiever bij de uitvoering te betrekken. Dit is een risico voor legitimiteit: ervaren regio en Rijk dat zij in een gelijkwaardig partnerschap zitten? Verbetering van de samenwerking is natuurlijk een gezamenlijke verantwoordelijkheid. We zien dat regio’s die hun ambtelijke en bestuurlijke contacten met het Rijk goed organiseren – en de Rijk-regio overleggen voor Regio Deals ook echt gebruiken om gezamenlijke lobbykracht te organiseren en concrete vragen uit te zetten – het meest effectief zijn. Dit directe contact met ‘Den Haag’ moet je als regio – maar ook als (kleinere) gemeente - ook op waarde schatten.

Aanbevelingen: hoe verder met Regio Deals en daarna?

De Regio Deals bevinden zich op een kantelpunt. Veel lopende deals hebben nog een paar jaar te gaan, terwijl op rijksniveau wordt nagedacht over hoe op een andere wijze kan worden geïnvesteerd in de regio. Hierna volgen enkele aanbevelingen – eerst voor de huidige Regio Deals in uitvoering, daarna breder voor een nieuw kabinet dat moet bepalen hoe regionale opgaven in de toekomst te ondersteunen.

Dit zijn de aanbevelingen voor lopende Regio Deals:

1 Maak de meerwaarde zichtbaar

Breng de successen en opbrengsten van de Regio Deal actief in beeld. Laat niet alleen zien wat er gebeurt (aantal projecten, activiteiten), maar vooral waarom het waardevol is. Ook als de meerwaarde vooral ligt in het doorontwikkelen van de samenwerking binnen de regio. Communiceer bijvoorbeeld dat door de deal partijen elkaar hebben gevonden die eerder langs elkaar heen werkten, en koppel dit aan concrete voorbeelden. Benoem zowel de concrete resultaten (gerealiseerde voorzieningen, aantal deelnemers aan programma’s et cetera) als de netwerk- en leeropbrengst. Dit vergroot het draagvlak en helpt iedereen – van inwoner tot Kamerlid – in te zien waarom de Regio Deal de investering waard is.

2 Evalueer tussentijds en stuur bij op samenhang en werkende interventies

Sta als Regio Deal regelmatig stil bij de voortgang op het totale programma. Maak niet alleen vinklijstjes per project, maar kijk of de projecten samen de beoogde doelen dichterbij brengen. Durf daarbij kritisch te zijn: zijn er projecten die weinig bijdragen? Schrap of wijzig ze indien nodig (in overleg met het Rijk). Zet selectief in op robuuste projecten met een regionaal belang en voorkom versnippering van middelen. Gebruik de lerende aanpak die ingebouwd is: organiseer halverwege een interne review of leeratelier waarin betrokkenen reflecteren op de koers. Monitor ook de governance zelf: werkt onze besluitvorming vlot genoeg, zijn alle relevante partijen nog aangehaakt? Door halverwege bij te sturen waar nodig, vergroot je de kans dat aan het eind echte impact staat.

3 Begin op tijd met nadenken over borging na de deal

Vier jaar is zo voorbij. Voorkom dat alles ophoudt als het geld op is. Inventariseer vroeg welke projecten of samenwerkingsverbanden je zou willen voortzetten. Verken scenario’s voor vervolgfinanciering of inbedding in reguliere structuren en voer ook actief de dialoog met Rijksdepartementen over de inzet van sectorale middelen. Misschien kan een succesvol project doorgaan via bestaande subsidies of een eigen Regiofonds van betrokken overheden. Wellicht kunnen onderdelen opnemen worden in een Regionaal Programma van de provincie. Samenwerking die goed bevalt, kun je bestendigen door bijvoorbeeld een samenwerkingsovereenkomst voor langere termijn door te ontwikkelen tussen de partners. Consolidatie hoeft niet te betekenen dat iedereen weer betaalt zoals in de deal, maar wel dat men afspraken maakt om het bereikte niveau van samenwerking en activiteit niet terug te laten vallen. Het momentum en de opgebouwde capaciteit zijn waardevol – bedenk hoe die te behouden.

En dit zijn de aanbevelingen voor het nieuwe kabinet:

1 Blijf investeren in regio’s

De ervaring leert dat veel grote maatschappelijke opgaven (wooncrisis, energietransitie, onderwijs-arbeidsmarkt mismatch, regionale ongelijkheid) alleen opgelost kunnen worden met een gebiedsgerichte aanpak waarbij bestuurslagen samenwerken. Regio Deals hebben hiervoor – ondanks beperkingen – veel lessen opgeleverd. Bestendiging is wenselijk. Dit hoeft niet in dezelfde vorm, maar wel als voortzetting van structurele aandacht en middelen voor regio’s. Denk aan een doorlopend Regiofonds of periodieke investeringsronden, met een meer structureel karakter. Dit bevordert een programmatische aanpak en voorkomt dat regio’s zich steeds opnieuw moeten positioneren voor budget (met het risico dat dit niet lukt).

2 Maak regionale investeringsagenda’s concreet en koppel er middelen aan (ontschot fondsen)

Het einde van de looptijd van het instrument Regio Deals komt steeds meer in zicht – sinds 2025 worden er geen nieuwe Regio Deals meer afgesloten en de laatste Deals eindigen in 2030. Een veelgehoorde wens is om door te pakken op het integrale karakter van Regio Deals: breng rijksmiddelen uit verschillende potjes bij elkaar rond regionale ontwikkelprogramma’s. Het nieuwe kabinet kan besluiten om elke provincie/regio te vragen een Regionale Investeringsagenda brede welvaart op te stellen – waarin alle betrokken overheden en partners hun prioriteiten afstemmen – en daar vanuit het Rijk substantieel in mee te investeren. Dit lijkt op Regio Deals maar zou minder ad-hoc en competitiegericht kunnen zijn. Ook ontschotting van bestaande geldstromen is zinvol: bijvoorbeeld ruimte bieden om EU, nationaal en regionaal geld te combineren zonder tegenstrijdige voorwaarden.

Uit onderzoek van Berenschot én van de Studiegroep Interbestuurlijke Verhoudingen blijkt absoluut meerwaarde van structurele, ontschotte Rijksfinanciering voor regionale (bredewelvaarts)ontwikkeling om de effecten van Regio Deals voor de gebieden blijvend te borgen. We bevelen het nieuwe kabinet dan ook van harte aan om die middelen vrij te maken – specifiek met oog voor regio’s die wel met een Regio Deal werken aan regionale ontwikkeling, maar géén aanspraak maken op middelen via andere gebiedsgerichte Rijksaanpakken als NPVR, Nij Begun, NOVEX-gebieden of zelfs NPLV.

3 Investeer in onderzoek naar de effecten van de Regio Deals en draag de lessen actief uit

Voor het borgen van de effecten van de bestaande Regio Deals adviseren we de ministeries van VRO en BZK om te investeren in gedegen, empirisch onderzoek naar de ‘vliegwieleffecten’ van Regio Deals. Dit is niet alleen wenselijk voor de doorontwikkeling van het bredewelvaartsdenken en het denken over ‘effectiviteit van regionale samenwerking’, maar ook voor regio’s om te beoordelen hoe ze toekomstige (Rijks-)investeringen het beste kunnen prioriteren. Een aanvullende optie is om een ambassadeur aan te wijzen om de lessen en successen van Regio Deals uit te dragen, in navolging van wetenschapper Susanne Pottjer die dit voor Agenda Stad deed als ‘Chief Exploration Officer’. Zij verkende de lessen en successen van de aanpak van stedelijke problematiek in het programma en bundelde die in haar praktische werkboek ‘De Polder is Dood: Lang Leve de Polder’. Het instrument Regio Deals zou enorm profiteren van zo’n toekomstgericht praktisch handvat mét een heldere visie op verbetermogelijkheden in een regionale aanpak, afkomstig van een boegbeeld uit de wetenschap of bestuurlijke praktijk.

Conclusie: de potentie is er – nu nog verzilveren!

Regio Deals vormen een belofte voor gebiedsgericht samenwerken aan brede welvaart. De afgelopen jaren is veel geleerd over wat werkt en waar de knelpunten liggen. De potentie is er: sterke netwerken, betrokken partners en talloze innovatieve projecten. Nu nog zorgen dat deze geïntegreerde aanpak rendeert op de lange termijn. Dan zullen de forse investeringen zichzelf terugbetalen in de vorm van veerkrachtige, bloeiende regio’s – voor nu én toekomstige generaties.