“Breng partijen bij elkaar voor alternatieve bekostiging grootschalige infrastructuur”

De koppen boven de nieuwsberichten waren eind vorige maand erg duidelijk. Almere verbaasd over toekomstplannen Noord-Holland en Almere wil dat Noord-Holland IJmeerverbinding opneemt in toekomstplannen. Er was onrust ontstaan bij het bestuur van de Flevolandse gemeente nadat duidelijk werd dat de IJmeerverbinding niet is opgenomen in de Noord-Hollandse ontwerp-omgevingsvisie die sinds augustus ter inzage ligt. Volgens Almere is de verbinding essentieel bij het ontwikkelen van Almere Pampus: het toekomstige laatste stadsdeel waar 25.000 tot 35.000 woningen en minimaal 16.000 arbeidsplaatsen gerealiseerd moeten worden. En niet alleen de gemeente vindt dat de IJmeerverbinding een onmisbare schakel is voor toekomstige gebiedsontwikkelingen in de Metropoolregio Amsterdam. Ook het ministerie van Binnenlandse Zaken en de provincie Flevoland onderschrijven die visie.

Dat de verbinding van grote (maatschappelijke) meerwaarde zal zijn, daar twijfelt geen van de partijen aan. Een kleine vijf jaar geleden bleek uit onderzoek al dat alle varianten (metro, autoweg of een combinatie) van de verbinding voor maatschappelijke meerwaarde zorgen. En eerder dit jaar werd op Gebiedsontwikkeling.nu ook al de meerwaarde van dit soort verbindingen uitgelegd. Ja, je moet miljarden uittrekken voor infrastructuur zodat mensen er kunnen komen. “Maar als je het goed aanpakt, dan versterken de stad en de infrastructuur elkaar, dan gaat het vliegwiel draaien en krijg je vanzelf een betere stad. Deze integrale aanpak staat bekend als Transport Oriented Development (TOD).”

Toekomstige baten

Ook in het geval van de IJmeerverbinding is de vraag dus niet of zo’n verbinding van meerwaarde is, maar is verreweg de belangrijkste (en moeilijkst te beantwoorden) vraag wie de verbinding gaat betalen en op welke manier. Met die vraag ging een consortium aan de slag in opdracht van Almere 2.0, een programma vanuit het eerdergenoemde trio gemeente, provincie en Rijksoverheid voor “duurzame groei in woningbouw, bereikbaarheid en ecologie.” Het standpunt en daarmee het vertrekpunt van het consortium in de P-verkenning IJmeerverbinding is al snel duidelijk. Volgens de auteurs verenigt de infrastructuur “de belangen van alle betrokken partijen in een gezamenlijke ambitie voor de toekomst van de regio; een duurzame, economisch sterke en leefbare metropool waar wonen, werken en voorzieningen in balans zijn.”

Mooie, grote woorden. Maar blijft nog steeds de vraag staan: wie gaat er betalen en hoe gaat er betaald worden? In de P-verkenning gaan de partijen na of “alternatieve bekostiging van de IJmeerverbinding mogelijk is via private partijen of andere partijen dan de Rijksoverheid.” De financiering van dit soort grootschalige infrastructurele projecten vindt nu nog plaats vanuit het mobiliteitsfonds van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW). Maar, zeggen de onderzoekers, er is ruimte voor alternatieven. “In de huidige situatie is het zo dat de baten van de investeringen in grootschalige infrastructuur niet direct terugvloeien naar de investeerders. Door de baten die te relateren zijn aan de aanleg van de IJmeerverbinding in beeld te brengen, en op voorhand te streven naar afspraken over het (deels) terug laten vloeien van de toekomstige baten naar de investeerders, ontstaat ruimte voor ambitie.”

Rijk ondersteunt

“Maak een ontwikkel- en exploitatieconsortium voor de IJmeerverbinding en de gebiedsontwikkelingen die daarmee samenhangen.” Dat is de conclusie van het consortium op basis van het analyseren en doorrekenen van buitenlandse voorbeelden, het onderzoeken van “enkele andere geïdentificeerde kansrijke alternatieve bekostigingsvormen” en gesprekken met publieke en private stakeholders. De onderzoekers hebben voor alle partijen, van de gemeente Almere tot de NS en van het ministerie van BZK tot bouwers, mutual gains opgesteld (waarden en voordelen voor alle partijen). Doordat er voor al die partijen genoeg ‘valt te halen’ in zo’n consortium, ontstaat er een “verbindend narratief”.

Door dit gedeelde verhaal is het soort partijen dat kan toetreden tot het samenwerkingsverband ook heel breed. “Overheden, ov-bedrijven, grote werkgevers, investeerders, et cetera. Bij het samenstellen van een dergelijk consortium is het van belang de prikkels zo te zetten dat investeringskosten en baten van de investering bij elkaar komen. Met het laatste wordt gedoeld op dat het rendement van het consortium zich richt op de samenhang tussen het maximaliseren van OV-opbrengsten en grondopbrengsten en waardeontwikkeling van vastgoed.” Dat is een groot verschil met hoe het nu vaak gaat bij de financiering van dit soort infrastructuurprojecten in gebiedsontwikkeling. “In de huidige praktijk zijn betrokken organisaties gericht op het afdragen van geld voor de exploitatie van onrendabele OV-lijnen, onrendabele grondexploitaties of budgetbewaking binnen publieke doelen.”

Dat vraagt om een andere manier van denken, ook omdat de bestaande financiële systematieken volgens de onderzoekers niet altijd zo zijn ingericht dat de baten van een investering terugkomen bij de investeerder. De samenwerkende partijen kunnen er op een aantal manieren voor zorgen dat de prikkels “wel de juiste richting krijgen.” Bijvoorbeeld door goede afspraken te maken tussen de partijen over besteding van grondopbrengsten en openbaar vervoer-opbrengsten en een groeimodel op te stellen om het bedrijfsleven in een volgende fase te betrekken. Daarnaast door het optimaliseren van ruimtelijk-financiële mogelijkheden, “onder andere gericht op verdichting en het aanboren van het maximale potentieel aan reizigers voor het gehele metronet.” Cruciaal is daarbij volgens de onderzoekers dat het consortium “in een langjarige en stabiele bestuurlijk-financiële context kan bestaan en dat het Rijk ondersteunt in een financieringsfaciliteit.”