De minister van VRO moet aan de bak met een gebrekkige grondmarkt

Zoals te verwachten viel zet de nieuwe regering ‘Rutte IV’ met een fors pakket aan maatregelen in om de woningbouwproductie te versnellen. We krijgen volgens het regeerakkoord een minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening die onder meer regie gaat voeren over de woningbouw, er komen prestatieafspraken met gemeenten over de ontwikkeling van woningbouwlocaties en de woningbouwimpuls wordt verlengd en uitgebreid, opdat er jaarlijks 100.000 woningen gebouwd worden. Mooie plannen – sommige ‘woningmarkt watchers’ hadden op meer gehoopt – maar zijn ze ook realistisch? Een gebrekkige en onvolmaakte grondmarkt zou de minister van VRO wel eens dwars kunnen zitten.

Verkenning van de werking van de grondmarkt

Op verzoek van de Autoriteit Consument en Markt (ACM) voerde ik de afgelopen maanden een verkenning uit van de werking van de grond- en woningbouwmarkt. Die verkenning had niets van doen met het nieuwe regeerakkoord, maar had vooral tot doel om na te gaan in welke mate de gebrekkige werking van de grondmarkt een rol speelt in de huidige woningmarktcrisis. Toch is de studie ook relevant bij een beoordeling van het voorgenomen woningmarktmaatregelen. Het rapport komt niet met nieuwe data of feiten, maar rakelt in feite een discussie die al twintig jaar gaande is opnieuw op. In die jaren is wél veel onderzoek gedaan naar het functioneren van de grond- en woningbouwmarkt, waardoor er steeds meer empirische ondersteuning is van de gebrekkige werking van deze markt.

Een gebrekkige en onvolmaakte markt

De grond- en woningbouwmarkt vertoont alle kenmerken van een imperfecte markt. Grond is een heterogeen product, toetreding tot de woningbouwmarkt wordt bemoeilijkt door marktmacht van ontwikkelende grondeigenaren, er is sprake van een ‘dunne’ markt waardoor bijvoorbeeld marktinformatie over grondprijzen onvolledig is, en de grondmarkt is een cyclische markt door de relatie met de vastgoedmarkt en fluctuaties in prijzen op die markt. Die imperfecties uiten zich op allerlei manieren:

1. Aanbodrestricties leiden tot een lage prijselasticiteit van het aanbod op de woningbouwmarkt. In vergelijking tot andere Europese landen reageren woningbouwers in Nederland minder snel op de toegenomen vraag. Dit hangt samen met ‘planologie’ (lange procedures), maar ook met de praktijk van gebiedsontwikkeling (grootschalig; integraal; complex). Gevolg: de woningbouwproductie blijft achter bij de vraag.
2. Het eigendom van grond is in juridische zin sterk beschermd. Dit leidt tot marktmacht voor grondeigenaren: wie over de grond beschikt verwerft ook de bouwrechten. Discussies over mogelijke ingrepen in het eigendomsrecht, zoals afschaffing of inperking van het zelfrealisatierecht of het opleggen van een bouwplicht, zijn in de afgelopen jaren herhaaldelijk gevoerd, maar hebben niet geleid tot aanpassingen in het recht. Kortom: wie de grond in eigendom heeft bepaalt in grote mate wanneer er gebouwd wordt.
3. De ‘voorspelbaarheid’ van ruimtelijke ordening en verstedelijking (denk aan de Vinex) maakt het interessant voor marktpartijen om strategisch gronden te verwerven. Omdat bovendien slechts een beperkt aantal marktpartijen financieel in staat is om grootschalig en vroegtijdig gronden te verwerven is er een grote kans op (regionale) marktconcentratie en daaruit voortkomende marktmacht voor een klein aantal projectontwikkelaars. Die marktmacht leidt ertoe dat nieuwe woningbouwers niet of nauwelijks kunnen toetreden tot de markt. Dat staat vernieuwing in de weg en kan de prijzen van nieuwbouwwoningen opdrijven.
4. In onderhandelingen tussen gemeenten en marktpartijen over de invulling van gebiedsontwikkelingen is er vaak sprake van scheve en onvolledige informatie. Voor marktpartijen is het kostenverhaal door gemeenten vaak niet transparant en de kosten die gemeenten in rekening brengen verschillen aanzienlijk. Voor gemeenten is het juist moeilijk om goed inzicht te krijgen in de kosten en opbrengsten van de gebiedsontwikkeling voor de betrokken ontwikkelaar.
5. Marktpartijen ervaren het huidige kostenverhaal door gemeenten als complex en onvoldoende transparant. Bovendien is het niet toereikend. Het lijkt erop dat een steeds groter deel van de publieke kosten niet langer verhaald kan worden op ontwikkelende eigenaren, omdat de projectopbrengsten hiervoor geen ruimte bieden. Eenduidig inzicht in de omvang van het kostenverhaal en de toereikendheid daarvan ontbreekt.
6. In veel regio’s zal de druk op de grondmarkt de komende jaren naar verwachting toenemen, niet alleen vanwege de toegenomen vraag naar grond voor woningbouw, maar ook door vraag naar ruimte vanuit andere sectoren. Dit heeft mogelijk een prijsopdrijvend effect op de grondmarkt. Conflicterende ruimteclaims (stikstof, landbouw- en energietransitie) leiden bovendien mogelijk tot een herverkaveling van functies. De regionale afstemming van die ruimteclaims vindt nog onvoldoende plaats.
7. Inzicht in prijsontwikkelingen en eigendomsverhoudingen op de grondmarkt is beperkt. Weliswaar worden alle transacties en het eigendom geregistreerd, maar op basis van deze registraties is vaak niet goed af te leiden uit een grondtransactie welke rechten er zijn verbonden aan de grond en welke verwachtingen er spelen ten aanzien van toekomstige bouwrechten. Ook is niet goed af te leiden welk type partijen betrokken zijn in grondtransacties en met welk doel de grond wordt verworven.

Ongewenste marktuitkomsten

Twintig jaar geleden beschreef het CPB de imperfecties van de grondmarkt al uitvoerig [1]. Anno 2021 vinden we nog dezelfde onvolkomenheden [2]. De gebrekkige werking van de grondmarkt leidt tot ongewenste marktuitkomsten. Ik benoem hier een aantal van die uitkomsten.

In de eerste plaats wijzen verschillende studies [3] erop dat een deel van de harde plancapaciteit – waar bij wijze van spreken vandaag nog met bouwen gestart kan worden – langer onbebouwd blijft dan verwacht mag worden. Het gaat zowel om gronden in eigendom van gemeenten als van marktpartijen. Alhoewel nog veel onduidelijk is waarom die plancapaciteit onbenut blijft is het niet ondenkbaar dat strategische overwegingen (zoals spreiding van bouwvolume over meerdere jaren of speculeren op verdere stijging woningprijzen) een rol spelen bij uitstel van woningbouwproductie. Locationele monopolieposities zijn misschien van invloed.

In de tweede plaats zien we dat veel woningbouwprojecten te kampen hebben met aanzienlijke onrendabele toppen. Dat kan voor een deel verklaard worden door de ‘onrendabele’ eisen van gemeenten aan woningbouwprogramma’s (aandeel sociaal) en de toerekening van publieke infrastructuurkosten aan grondexploitaties. Maar de stijgende inbrengwaarde van ruwe grond – de kosten voor de verwerving van die grond - speelt vermoedelijk ook een rol.

In financiële zin zijn de grond- en woningmarkt communicerende vaten. Stijgt de prijs van woningen, dan stijgt de waarde van de grond (mits de bouwkosten ongewijzigd blijven). Dat leidt tot een strijd om het surplus tussen de oorspronkelijke grondeigenaren, gemeenten, projectontwikkelaars, bouwers en beleggers. Op kansrijke woningbouwlocaties hebben de oorspronkelijke grondeigenaren veel macht en kunnen ze (vermoedelijk) hoge prijzen vragen voor de ruwe grond. Dit verklaart voor een deel waarom, ondanks de steeds maar stijgende woningprijzen, grondexploitaties te kampen hebben met onrendabele toppen.

In de derde plaats laten studies [4] een verband zien tussen restrictief ruimtelijk beleid en woningprijzen. Een deel van de stijging van de woningprijzen kan verklaard worden door een zogenoemde ‘schaarstepremie’ die het gevolg is van aanbodbeperkingen. Dat hangt natuurlijk samen met ruimtelijke ordening en verstedelijkingsbeleid.

Tenslotte leidt marktmacht door ontwikkelende grondeigenaren, op basis van een verworven grondpositie, tot een sterke positie voor die eigenaar, wanneer hij met een gemeente onderhandelt over het woningbouwprogramma. Die gemeente moet immers wel zakendoen met de grondeigenaar. Natuurlijk is er sprake van een afhankelijkheidspositie in twee richtingen – de gemeente heeft bestemmingsmacht – en er is voor zover ik weet geen enkel bewijs naar welke kant het voordeel uitvalt. Maar omdat het programma ‘onderhandelbaar’ is zullen die onderhandelingen de samenstelling van woningbouwprogramma’s beïnvloeden. Of marktmacht leidt tot meer ‘winstgevende’ programma’s (minder sociaal, meer dure koop) verdient nader onderzoek.

Wat zou je eraan kunnen doen?

In de afgelopen jaren zijn tal van voorstellen gedaan om te interveniëren in de grond- en woningbouwmarkt, met als doel onder meer om de concurrentie op de woningbouwmarkt te bevorderen, marktmacht te beperken, de woningbouwproductie te versnellen, de rol van gemeenten op de grondmarkt anders in te vullen, het kostenverhaal te verbeteren en de afroming van baten uit gebiedsontwikkeling te verbeteren. Hieronder noem ik er enkele en bespreek ik de voors én tegens.

Verruim ruimtelijke mogelijkheden voor woningbouw

Aanbodrestricties hebben een groot effect op woningprijzen in Nederland. Bovendien werkt het restrictieve ruimtelijke beleid marktmacht van grondeigenaren in de hand. Een voor de hand liggende gedachte is dan om de ruimtelijke mogelijkheden voor woningbouw te verruimen. Het Rijk zet hier ook op in: het streven is een overcapaciteit van 130 procent ten opzichte van de benodigde plancapaciteit. Uit de kamerbrief van 1 december blijkt dat we inmiddels op 135 procent zitten. Missie geslaagd.

Het voordeel van dit beleid is dat er inderdaad méér ruimte beschikbaar komt voor woningbouw, dat de marktmacht van grondeigenaren wordt verkleind en dat het minder interessant wordt voor ontwikkelaars om vroegtijdig grondposities te verwerven. Maar er zijn ook nadelen. In de eerste plaats is er welvaartsverlies voor de samenleving, omdat het leidt tot een aantasting van de open ruimte. Een tweede nadeel is dat een te grote verruiming van plancapaciteit mogelijk woningbouw in lagere dichtheden in de hand werkt, waardoor bijvoorbeeld de kosten van infrastructuur en openbaar vervoer kunnen stijgen. Een derde nadeel is dat de vergroting van de plancapaciteit voor woningbouw tot meer druk op de beschikbare schaarse ruimte leidt, waardoor conflicterende ruimteclaims nog verder in het gedrang komen.

Hoogleraar Willem Korthals Altes over de relatie tussen bouwlocaties en bouwsnelheid

Pak het probleem van stalled sites aan met grondbelasting

Alhoewel nog veel onbekend is over de redenen waarom harde plancapaciteit onbenut blijft, heeft het probleem wel de aandacht van de politiek. Het zelfrealisatierecht van ontwikkelende grondeigenaren speelt hier echter een belangrijke rol. Terwijl in de afgelopen twintig jaar in de Tweede Kamer herhaaldelijk is gedebatteerd over een inperking van het zelfrealisatierecht (maar steeds afgeschoten), heeft de Tweede Kamer, naar aanleiding van een motie van kamerlid Nijboer, in 2019 nog gedebatteerd over het mogelijk maken van een bouwplicht (opnieuw afgeschoten).

Een minder ingrijpende, maar mogelijk wel effectieve alternatieve strategie voor het aanpakken van stalled sites zou via fiscale weg kunnen, namelijk door de invoering van een grondbelasting (zoals die ook in enkele andere Europese landen bestaat). Een grondbelasting belast de tot nu toe onbelaste winsten als gevolg van de prijsstijgingen van grond. Behalve dat hiermee baten uit gebiedsontwikkeling kunnen worden afgeroomd door gemeenten, wordt het ook minder aantrekkelijk om grond lang onbebouwd te laten.

De invoering van een grondbelasting is zeker niet zonder problemen. Zo zal het bijvoorbeeld lastig zijn om de waarde te bepalen en – nog veel meer dan nu met de WOZ-waarde het geval is – leiden tot discussie en aanvechting van de vastgestelde waarde. Opvallend genoeg werd de mogelijke invoering van een grondbelasting nog wel genoemd in de eerdere versie van het regeerakkoord die CU-leider Segers in de trein had laten liggen (“opslag op de OZB op onbebouwde woningbouwgrond”). In het definitieve regeerakkoord wordt deze belastingmaatregel niet meer letterlijk genoemd; er wordt nu iets redelijk vaags gezegd over een mogelijk groter eigen belastinggebied voor gemeenten en alternatieven voor de OZB.

Verbeter mogelijkheden om baten af te romen

Hard bewijs ontbreekt, mede door een gebrek aan transparantie in grondexploitaties, maar het is niet ondenkbaar dat we met de woningbouwimpuls in feite gaten aan het dekken zijn in grondexploitaties die ontstaan door steeds hogere inbrengwaarden van de grond. En om het nog erger te maken leidt de aankondiging van nog meer woningbouwsubsidies tot misschien nog wel meer grondspeculatie en nóg hogere verwervingsprijzen op de markt voor ruwe grond. Het probleem is dat de markt niet transparant is en dat we het eigenlijk niet goed weten. Zo is het ook vreemd dat er in de discussie over woningbouwsubsidies nauwelijks aandacht lijkt te zijn voor conjunctuur-effecten en veranderingen in woningprijzen. Maar om miljarden aan subsidies in een onvolmaakte en niet-transparante markt te pompen, zonder goed te weten waar en bij wie die subsidies terechtkomen, is niet zonder risico.

Herintroductie van actief gemeentelijk grondbeleid is één mogelijkheid om baten die het gevolg zijn van de bestemming van grond tot woningbouw te benutten voor de financiering van publieke voorzieningen, maar er zijn nogal wat bezwaren hiertegen. Gemeenten zijn de financiële risico’s die hier mee samenhangen vast nog niet vergeten en er is een rechtstatelijkheidsprobleem (‘dubbele petten’ voor gemeenten: ruimtelijke versus financiële afweging bij selectie van woningbouwlocaties). En bovendien zouden gemeenten waarschijnlijk allang achter het net vissen, als ze nu nog gronden willen verwerven. In zijn bijdrage in november op Gebiedsontwikkeling.nu doet Theo Stauttener interessante voorstellen om grondspeculatie te bedwingen en baten af te romen. Het is de moeite waard om daar aandacht aan te schenken als oplossing, in plaats van miljarden aan subsidies.

Zorg voor meer competitie

In de reacties op het recente ‘Didam-arrest’ van de Hoge Raad (overheid moet gelijke kansen bieden bij uitgifte van grond) overheersen twee soorten reacties. Enerzijds wordt gewaarschuwd dat gebiedsontwikkeling nog complexer wordt, vanwege te vrezen ingewikkelde aanbestedingen; anderzijds zijn er geruststellende opinies dat het wel meevalt en dat een-op-een gunning van projecten best nog wel mogelijk is als je een beetje handig bent. Wat wordt genegeerd is dat de uitspraak – al was die misschien zo niet bedoeld – juist ook kan leiden tot meer marktwerking. Bij gebiedsontwikkeling op private grond is in feite sprake van gedwongen winkelnering. Maar openbare aanbesteding van gebiedsontwikkelingen op publieke grond biedt door marktselectie kansen op kwalitatief betere projecten.

Tot slot

Bovenstaande is gebaseerd op een verkenning van literatuur, beleid, onderzoeksrapporten en twintig jaar maatschappelijk en politiek debat over de gebrekkige werking van de grondmarkt. In die zin vormen de conclusies van het rapport een herhaling van zetten en vertel ik hier niets nieuws. Maar hard bewijs ontbreekt. De ACM heeft inmiddels vervolgonderzoek aangekondigd naar de mate van marktconcentratie op de grond- en woningbouwmarkt en de mogelijke gevolgen daarvan voor woningbouw. Dit vervolgonderzoek wordt uitgevoerd door ondergetekende, professor Edwin Buitelaar en het kadaster. Wordt vervolgd dus.