Analyse De vraag hoeveel woningen een regio nodig heeft, kan niet los worden gezien van de ontwikkeling die die regio nastreeft. Demografie biedt waardevolle inzichten, maar regionale keuzes beginnen bij de vraag welke regio we willen zijn. Ze vragen vervolgens om een integrale afweging van economie, arbeidsmarkt, sociale samenhang en leefomgeving, binnen de randvoorwaarden van de dragende systemen – zo betogen Inge Hooijen en Sebastian van Berkel.
Terwijl de Nederlandse bevolking als geheel de komende decennia naar verwachting groeit, geldt dat niet voor alle delen van het land. Volgens de regionale bevolkingsprognose 2023-2050 hebben vijf van de twaalf provincies in 2050 minder inwoners: Groningen, Fryslân, Drenthe, Zeeland en Limburg. Tegelijkertijd wordt in alle provincies stevig bijgebouwd. Rijk, provincies en gemeenten hebben daarvoor woondeals gesloten; ook provincies met een verwachte bevolkingsafname voegen tot 2030 minimaal tienduizenden woningen toe. Is dat tegenstrijdig?
Uit het oog
Het debat over deze vraag werd recent geopend door voormalig Tweede Kamerlid Pieter Omtzigt (NSC) en collega’s. In Groningen, Drenthe en Zuid-Limburg worden steeds minder kinderen geboren en vergrijst de bevolking, terwijl tegelijkertijd ambitieuze woningbouwplannen op tafel liggen. Wie gaan straks in die nieuwe woningen wonen? En wat betekenen die woningbouwambities voor migratie en bevolkingsgroei? Het zijn goede vragen. Maar als het debat daar eindigt, missen we een belangrijk deel van het verhaal. Wie vooral vanuit de huidige demografische ontwikkeling redeneert, kan uit het oog verliezen dat de toekomst van een regio niet alleen wordt bepaald door demografie.
Regio’s hebben ook economische en ruimtelijke ambities die mede bepalen welke ontwikkeling mogelijk én wenselijk is. De vraag is daarom niet alleen ‘Voor wie bouwen we?’ maar ook: welke ontwikkeling willen we in deze regio’s mogelijk maken en wat vraagt dat van bevolking, economie, arbeidsmarkt, wonen en voorzieningen, van sociale samenhang en leefbaarheid én hoe is het gesteld met de ‘dragende systemen,’ zoals energie, (drink)water, bodem en mobiliteit? De dragende systemen zijn randvoorwaardelijk en stellen grenzen.
Werkelijke ontwikkeling
Bevolkingsprognoses zijn onmisbaar om vooruit te kijken, maar zijn geen vaststaand toekomstbeeld. Ze laten zien welke ontwikkeling waarschijnlijk is, op basis van aannames over geboorte, sterfte en migratie. Bovendien zegt de ontwikkeling van het aantal inwoners niet één-op-één iets over de woningbehoefte, omdat ook de omvang en de samenstelling van huishoudens (bijvoorbeeld de toename van eenpersoonshuishoudens) veranderen. Hoe een regio zich daadwerkelijk ontwikkelt, hangt bovendien samen met economische en maatschappelijke ontwikkelingen, de keuzes van overheden, bedrijven en inwoners én met ontwikkelingen in omliggende regio’s. Een prognose vertelt dan ook niet welke economische, maatschappelijke en ruimtelijke ontwikkeling een regio wenselijk vindt, noch hoe daarop kan worden gestuurd.
De vraag is wat regionale ontwikkeling uiteindelijk oplevert voor de mensen die er wonen
Dat onderscheid wordt belangrijker nu het Rijk in de Ontwerp-Nota Ruimte nadrukkelijker kiest voor regionale ontwikkeling. De Nota maakt daarbij zelf onderscheid tussen typen regio's. Voor Groningen-Assen, Twente en Zuid-Limburg kiest het Rijk voor het ‘initiëren’ van regionale ontwikkeling. De aanwezige steden, bedrijven, universiteiten en kennisinstellingen bieden volgens het Rijk kansen voor een schaalsprong in economische groei. Woningbouw wordt daarbij nadrukkelijk verbonden aan die bredere regionale ontwikkeling, in plaats van dat zij als een op zichzelf staande opgave wordt benaderd. Woningen als middel en niet als doel. Andere regio’s krijgen een andere ontwikkelstrategie, passend bij hun kenmerken, opgaven en ambities.
Vacatures vervullen
Daarmee ontstaat een wezenlijk andere discussie dan wanneer woningbouw uitsluitend wordt afgezet tegen een bevolkingsprognose. Als een regio nieuwe economische activiteiten ontwikkelt, verandert immers ook de vraag naar arbeid. En wanneer die vraag niet volledig kan worden ingevuld door de huidige beroepsbevolking – juist in vergrijzende regio's een reële opgave – ontstaat de vraag wie de vacatures in de toekomst vervult. Dat kan leiden tot arbeidsbesparende innovatie en hogere productiviteit, maar ook tot het beter benutten en behouden van het aanwezige arbeidspotentieel, grensoverschrijdende arbeidsmarkten of het aantrekken van talent van elders. De gewenste economische ontwikkeling, arbeidsmarkt en bevolkingsontwikkeling moeten daarom niet los van elkaar worden gepland.
‘Eemshaven, The Netherlands - May 2, 2021: Large Google data center in the Eemshaven near Delfzijl in north Groningen in the Netherlands.’ door INTREEGUE Photography (bron: Shutterstock)
Maar ook economische en demografische groei is geen doel op zich. De vraag is wat regionale ontwikkeling uiteindelijk oplevert voor de mensen die er wonen. Een groeiende economie of meer werkgelegenheid vertalen zich niet vanzelf in een hogere kwaliteit van leven – en de baten daarvan komen ook niet vanzelfsprekend bij iedereen terecht.
Perspectief zien in de regio
Meer woningen bouwen is op zichzelf nog geen regionale ontwikkelstrategie. Als regio’s mensen willen behouden of aantrekken, gaat het niet alleen om de beschikbaarheid van een woning. Mensen vestigen zich ergens omdat zij er perspectief zien: passend werk, goed onderwijs, een sociaal netwerk, passende voorzieningen en een aantrekkelijke leefomgeving. En zij blijven wanneer die omgeving ook op langere termijn aansluit bij hun leven en behoeften.
De relatie tussen woningbouw en bevolkingsontwikkeling is minder lineair dan het huidige debat suggereert
Daarom moet de woningbouwopgave worden verbonden aan de vraag wat een regio in de toekomst zelf wil en nodig heeft. Welke economische ontwikkeling wordt nagestreefd en welke banen en vaardigheden horen daarbij? Welke mensen zijn daarvoor nodig, wat zoeken zij in hun woon- en leefomgeving en welke voorzieningen moeten meegroeien? Tegelijkertijd gaat het om de mensen die er al wonen: ook voor hen moet de leefomgeving aantrekkelijk zijn en moet sociale samenhang behouden of versterkt worden. Woningen kunnen relatief snel worden gebouwd; het opbouwen c.q. versterken van een samenleving kost veel meer tijd. Sociale samenhang ontstaat niet vanzelf wanneer nieuwe inwoners zich vestigen, maar vraagt om ontmoeting, verbinding en de geleidelijke vorming van gemeenschappen.
Daarom is het nuttiger om niet alleen in woningen te denken, maar in aantrekkelijke leefarrangementen: samenhangende combinaties van wonen, werken en voorzieningen, passend bij verschillende groepen en levensfasen. Niet één van die elementen afzonderlijk, maar juist hun wisselwerking bepaalt of een regio aantrekkelijk is om er te wonen, werken en blijven. De benadering stelt daarmee vragen als: welke economische activiteiten zijn kansrijk, welke werknemers horen daarbij, in welke leefmilieus willen zij wonen en welke voorzieningen zijn daarvoor nodig? Daarmee wordt ook de relatie tussen woningbouw en bevolkingsontwikkeling minder lineair dan het huidige debat suggereert. De vraag hoeveel en welke woningen nodig zijn, kan daarom niet los worden gezien van de ontwikkeling die een regio als geheel nastreeft.
Grenzen aan draagkracht
Maar de ambities voor economie, bevolking en woningbouw moeten ook ruimtelijk kunnen landen. Meer bedrijvigheid, woningen en inwoners stellen eisen aan de beschikbaarheid van energie en drinkwater, aan de bereikbaarheid en aan het water- en bodemsysteem. Deze dragende systemen zijn randvoorwaardelijk voor regionale ontwikkeling: ze bepalen mede waar, hoeveel en welke ontwikkeling mogelijk is en moeten daarom vanaf het begin onderdeel zijn van regionale keuzes. En deze dragende systemen kennen grenzen; aanpassingen ervan vergen doorgaans grote maatschappelijke investeringen.
Daarmee wordt de werkelijke vraag naar ons idee uiteindelijk ruimtelijk: welke ontwikkeling kan waar landen? Welke steden en kernen kunnen worden versterkt? Waar kunnen bestaande voorzieningen worden benut? Welke woonmilieus ontbreken? Waar zijn investeringen in bereikbaarheid of energie noodzakelijk? En waar moet juist worden geconcludeerd dat verdere ontwikkeling niet wenselijk of haalbaar is?
De bouw van woningen in krimpregio’s vergt een bredere blik
De vragen van Omtzigt en collega’s zijn daarmee terecht. Wie tienduizenden woningen wil bouwen in regio’s waar de bevolking zonder migratie afneemt, moet kunnen uitleggen voor wie die woningen bedoeld zijn en welke bevolkingsontwikkeling daarbij hoort. Maar tegelijkertijd vraagt dit om een bredere blik. Welke regio willen we in 2050 zijn? Welke ontwikkeling streven we na, wie hebben we daarvoor nodig en wat kunnen én willen onze samenleving en de dragende systemen dragen?
Met het zomerreces achter ons en de Provinciale Statenverkiezingen van maart 2027 alweer in zicht, verdient dit gesprek juist nu verdere verdieping. Met gemeenten, arbeidsmarktregio’s, bedrijven, onderwijs, maatschappelijke organisaties en inwoners, maar ook met Den Haag en Brussel. Want de toekomst van provincies wordt niet alleen binnen de provinciegrenzen bepaald.
Over de auteurs
Dr Inge Hooijen is Principal Consultant bij Ecorys en adviseert overheden op verschillende schaalniveau's over (eu)regionale ontwikkeling en brede welvaart. In haar werk richt zij zich vooral op vraagstukken waar verschillende beleidsdomeinen, bestuurslagen en samenwerkingspartners samenkomen. Ze is socioloog, demograaf en promoveerde aan de School of Business and Economics van Maastricht University op de aantrekkingskracht van regio’s. Samen met Sebastian verbindt ze daarbij sociaal-economische en demografische ontwikkelingen aan ruimtelijke vraagstukken.
Sebastian van Berkel is stedenbouwkundige, planoloog en partner bij MUST. Hij beweegt zich op het snijvlak van ruimtelijk beleid en stedenbouwkundig ontwerp en werkt aan complexe ruimtelijke en bestuurlijke vraagstukken op verschillende schaalniveaus. De benadering van samenhangende combinaties (‘Aantrekkelijk Leefarrangement’ en de dragende systemen) wordt momenteel door MUST toegepast in diverse steden en regio's. Daarnaast is Van Berkel docent aan de Academie van Bouwkunst Amsterdam en de Rotterdamse Academie van Bouwkunst.
Cover: ‘Herfstlandschap in Zuid-Limburg’ door Wut_Moppie (bron: Shutterstock)
Door Sebastian van Berkel
Door Inge Hooijen
Promovenda bij het Research Centre for Education and the Labour Market (ROA), Maastricht University
