Gebiedsontwikkeling in de Binckhorst: weinig voorzieningen vanwege of ondanks de Omgevingswet?

Eind december laaide op Twitter een discussie op over de voorgenomen gebiedsontwikkeling van de Binckhorst. Via een online inschrijvingssysteem heeft de gemeente aan vijf ontwikkelaars de rechten gegeven om de komende jaren circa vijfduizend woningen te ontwikkelen. Betrokkenen signaleerden in het Algemeen Dagblad (met als kop ‘spookwijk Binckhorst’) dat de plannen van deze ontwikkelaars alleen woningen bevatten, en géén (ruimte voor) voorzieningen, in het bijzonder scholen en sportvoorzieningen. 

Het krantenartikel laat bewoners aan het woord die grote moeite hebben om een basisschool in de nabije omgeving te vinden. Maar ook de infrastructuur voor langzaam verkeer (fietsers en voetgangers) lijkt een ondergeschoven kindje te worden. Het verwijt aan het adres van de gemeente, gemaakt door onder meer participatie-expert Frans Soeterbroek en D66-raadslid Daniël Scheper, is dat deze ‘uitnodigingsplanologie’ dreigt uit te monden in een zeer eenzijdige gebiedsontwikkeling. Dit zou volgens hen niet passen in de filosofie van de Omgevingswet.

De oplettende lezer vraagt zich nu wellicht af: wat heeft de gebiedsontwikkeling in de Binckhorst te maken met de (filosofie van de) Omgevingswet, die pas in 2021 ingaat? In mijn ogen is het antwoord daarop: alles. 

Omgevingswet avant la lettre

Allereerst is er de bestuurlijke en planologische context. De Binckhorst is vanwege de Crisis- en herstelwet (Chw, welke zorgt voor kortere procedures voor vergunningen waardoor bouwprojecten sneller kunnen starten, en in 2021 opgaat in de Omgevingswet) aangewezen als ‘experimenteergebied’ voor de Omgevingswet. Een blik op de website www.ruimtelijkeplannen.nl leert dat de Binckhorst grotendeels de bestemming 'transformatiegebied' heeft. Dit betekent dat het plangebied een globale bestemming heeft die nog verder uitgewerkt moet worden.

De aanwijzing als testgebied voor de Omgevingswet betekent dat er geen bestemmingsplan is, maar een Omgevingsplan Binckhorst, dat op 7 maart 2019 in werking trad. Dit Omgevingsplan behelst de nodige flexibiliteit, waardoor er “meer ruimte komt voor ontwikkelaars, bedrijven en toekomstige bewoners om zelf initiatieven te ontplooien en kansen te pakken”, meldt de gemeente Den Haag op de website van het Omgevingsplan Binckhorst. Tegelijkertijd borgt het Omgevingsplan een “bepaalde mate van rechtszekerheid.” Tot zover het geschreven beleid, dat ik beschouw als een duidelijke toepassing van de Omgevingswet avant la lettre.

Winstmaximalisatie

Het tweede punt is de uitvoering. Die roept veel vragen op. In de bijbehorende Twitterdiscussie viel het verwijt dat de huidige ‘uitnodigingsplanologie’ uitmondt in een zeer eenzijdige gebiedsontwikkeling en dat dit niet past in de filosofie van de Omgevingswet. Deze kritiek verwijst naar de methodiek waarin projectontwikkelaars via een online reserveringssysteem van de gemeente het recht konden verwerven om vijfduizend woningen te bouwen. In de door ontwikkelaars ingediende plannen zijn alleen op geen enkele manier voorzieningen opgenomen. Het hoeft geen betoog dat een wijk met ongeveer vijfduizend woningen zonder basisvoorzieningen als scholen, sportfaciliteiten en fietspaden, op zijn zachtst gezegd problematisch is.

Het wekt dan ook geen verbazing dat Stichting Lucas Onderwijs, Stichting I’m Binck en de Adviesraad voor Sport in het Algemeen Dagblad hun ongenoegen uitspreken over de gang van zaken. Dit is zorgelijk, want dat wijst erop dat deze (en wellicht ook andere) maatschappelijke belanghebbenden niet tijdig of op adequate wijze bij de uitvoering van het experiment betrokken zijn. Laat nou juist dat aspect een cruciaal onderdeel zijn van de filosofie achter de Omgevingswet (zie ook Daamen en Verdaas, 2019). Minstens zo opmerkelijk is dat een van de ontwikkelaars zelf (Local) over de voorzieningen aan de bel trekt. Hij laat in het Algemeen Dagblad zelfs optekenen dat de gemeente scherper had moeten regisseren: “Als je het initiatief aan de markt overlaat, gebeurt er dus niets.” Dit suggereert dat de ontwikkelaars te veel de vrije hand gekregen hebben en daarna te eenzijdig mikten op winstmaximalisatie (lees: het realiseren van zoveel mogelijk woningen zonder al te veel ‘omgevingsverplichtingen’).

Cruciale publieke voorzieningen

Maar was er echt op het punt van voorzieningen niets geregeld? Toch wel. De gemeente Den Haag publiceerde in de zomer van 2019 een Voorzieningenprogramma Binckhorst. In dit programma zijn de gewenste voorzieningen aangegeven (inclusief scholen voor basis- en voortgezet onderwijs en een huisartsenpraktijk) én de mogelijke locaties. Op pagina 33 schrijft zij: “De gemeente heeft grond in eigendom en in erfpacht uitgegeven. Hier zal de gemeente sturen op het realiseren van de benodigde maatschappelijke voorzieningen en eigen grond maximaal benutten om maatschappelijke voorzieningen te realiseren.” Maar, schrijft zij op dezelfde pagina: “De gemeentelijke locaties zijn echter niet genoeg voor alle voorzieningen die voor 5.000 nieuwe woningen en 5.000 nieuwe arbeidsplaatsen nodig zijn. Dit betekent dat elke ontwikkeling, ook door de markt, dient bij te dragen aan het voorzieningenniveau van de Binckhorst. Samenwerking met ontwikkelaars is dus nodig zodat alle voorzieningen geïntegreerd kunnen worden in stedelijke bouwblokken.”

Hier zit mogelijk een fors knelpunt. Als de berichtgeving in het Algemeen Dagblad klopt, dan hebben de ontwikkelaars in hun ingediende plannen alleen woningen opgenomen. Dan blijft er letterlijk en figuurlijk weinig ruimte over en worden de uitgangspunten van het Voorzieningenprogramma niet gehaald. Er dreigt een ‘VINEX-scenario’, vergelijkbaar met de ontwikkeling van diverse VINEX-locaties die lang zonder cruciale publieke voorzieningen moesten functioneren. 

VINEX-scenario afwenden

In het Omgevingsplan Binckhorst staat letterlijk dat de gemeente de richting en kaders van de transformatie aangeeft, maar de markt de vrijheid geeft om initiatieven te bedenken en in te vullen. ‘Organisch en flexibel’ is een van de uitgangspunten. Het doel is om de Binckhorst te transformeren tot een gecombineerde woon-werkwijk, een ‘uitnodigend, karakteristiek woongebied’. Het streven van de gemeente om (conform de filosofie van de Omgevingswet) niet al te sterk te sturen, lijkt zich nu tegen haar te keren. Kennelijk boden het online inschrijvingssysteem en de spelregels onvoldoende stimulans of ‘dwang’ richting de ontwikkelaars om voorzieningen in de plannen op te nemen. Begin januari zijn hierover zelfs in de Tweede kamer schriftelijke vragen gesteld aan minister Van Veldhoven voor Milieu en Wonen.

Maar dat de kritiek (vanwege de sterk eenzijdige inzet van ontwikkelaars op woningen) zich nu primair op de gemeente richt, is nogal eenzijdig. Eerder constateerden Daamen en Verdaas (2019) al “dat het planologisch traject als een publieke verantwoordelijkheid wordt gezien. Die praktijk zal moeten veranderen […] Velen moeten daarbij leren over de eigen schaduw (lees: het eigen belang) heen te springen.” Met andere woorden: in de filosofie van de Omgevingswet is een maatschappelijk gedragen uitvoering niet alleen een publieke, maar ook een private verantwoordelijkheid.

In de Binckhorst kan een ‘VINEX-scenario’ nog afgewend worden, maar dan is het zaak dat de gemeente in de uitvoering de regie wat meer naar zich toetrekt. Dat is overigens niet in tegenspraak met de Omgevingswet. De gemeente zinspeelt hier in het Voorzieningenprogramma Binckhorst zelf al op: “Samenwerking met ontwikkelaars is dus nodig zodat alle voorzieningen geïntegreerd kunnen worden in stedelijke bouwblokken.” (p. 33). Tijd dus om (opnieuw) met de ontwikkelaars in gesprek te gaan.

Experimenteren in een testgebied is prima. Maar als er daarbij dingen misgaan, is het wel zaak dat de reguliere ambtelijke organisatie, de wethouder en daarmee indirect de gemeenteraad, meteen geïnformeerd worden, stelt Verheul (2019). Het is bovendien nooit de bedoeling van de wetgever geweest om met de Omgevingswet een eenzijdige gebiedsontwikkeling te faciliteren, waarin het publiek belang sterk ongeschikt is aan het private belang. Anno 2020 en in de planologische context van de Binckhorst mogen we van projectontwikkelaars wel wat meer maatschappelijk verantwoord ondernemerschap verwachten (zie ook Soeterbroek, 2019). De Omgevingswet biedt gemeenten een prima kader om dit te bewerkstelligen als ontwikkelaars dat nalaten, maar dan is alert optreden wel noodzakelijk.

Cover: Brug in Den Haag door S.J. de Waard | CC2.5 Wikimedia Commons