platform voor kennis, nieuws en opinie
Zoeken
platform voor kennis, nieuws en opinie

Organisatie dichtbij de politiek of op afstand?

Organisatie dichtbij de politiek of op afstand?

Paleiskwartier - IMG_0449-2 (CC BY 2.0) by elfringymke

5 dec 2019 - Organisaties voor gebiedstransformaties vragen veel van hun medewerkers en stuiten snel op misvattingen. Onderzoekers van de TU Delft behandelen de meest gebruikelijke organisatievormen en bespreken de voors en tegens.

Gebiedstransformaties vragen om een organisatie die weet hoe de markt werkt en de politieke en maatschappelijke context kent. Je moet intensief samenwerken met publieke en private partijen, instrumenten, opgaven en spelers kunnen verbinden en de samenhang daartussen zien. Dat vraagt wat van je mensen. Maar hoe vind je mensen met die vaardigheden en kennis? Zeker door krapte op de arbeidsmarkt, bezuinigingen, eerdere inkrimpingen en een groot personeelsverloop staat het organiserend vermogen van gebiedstransformaties onder druk. Bovendien heersen er wederzijdse misvattingen: ambtenaren hebben soms door gebrekkige marktkennis irreële eisen of verwachtingen van private partijen, andersom wordt niet altijd de politieke rationaliteit en complexiteit van een gemeentelijke organisatie begrepen. Dus, hoe organiseer je gebiedstransformaties richting markt en politiek?

Gebiedsorganisaties moeten de horizontale verbindingen (de verhoudingen tussen spelers in het veld, zoals project- en gebiedsontwikkelaars, woningcorporaties, burgerorganisaties en belangengroepen) én de verticale verhoudingen (die tussen andere overheidslagen en de politieke principaal; de gemeenteraad en college van B&W) beheren. Voor een goed functioneren moeten gebiedsorganisaties effectief en efficiënt zijn, de juiste rechten hebben en democratische kwaliteit bieden. 

“PPS-organisaties kunnen met voldoende managementaandacht heel slagvaardig zijn”

Om doeltreffend en doelmatig transformaties te managen, kun je daarbij een publiek-private samenwerking (PPS)-constructie overwegen. Zo’n PPS-constructie ontstaat vaak als het integraal verwerven en ontwikkelen van grond nodig of gewenst is. Samen bundel je kapitaal en draag je het risico. Daarnaast bundel je je expertise, wat helpt om snel en doeltreffend te handelen binnen de markt en het politiek-ambtelijk complex (als bijvoorbeeld vergunningen of aanpassing van lokale regelgeving nodig zijn). 

Wel vraagt het borgen van de publieke waarden voortdurend aandacht in een PPS-constructie. Uit vergelijkend onderzoek naar PPS in Nederland blijkt bijvoorbeeld dat anders vooral enkele private waarden voorrang krijgen. PPS-organisaties kunnen met voldoende managementaandacht heel slagvaardig zijn. Toch worden tegenwoordig PPS-constructies met een groot kapitaalbeslag van de private of publieke partijen minder makkelijk opgetuigd omdat financiers de langetermijnrisico’s liever uit de weg gaan. Volgens sommigen hebben we wel PPS-constructies nodig om gezamenlijk de grote opgaven van stedelijke transformatie aan te kunnen.

Binnenshuis of buitenshuis 

Een puur gemeentelijke gebiedsorganisatie opzetten is momenteel gangbaar. Dat kan zowel ‘binnen als buiten huis’. Binnenshuis is het onderdeel van de lijnorganisatie of een gemeentelijk projectmanagementbureau. Buitenshuis staat het (net als een PPS-organisatie) op grotere afstand van de regulier ambtelijke lijn en de politiek. 

Voor grote gebiedsopgaven worden geregeld externe gebiedsorganisaties opgericht, vaak gevuld met externe expertise – denk aan ervaren gebiedsmanagers van buiten de eigen gemeente, dikwijls geleid door een gezaghebbende figuren van buiten, die meer voor elkaar moeten krijgen dan de eigen ambtenaren. De externe organisaties krijgen hun eigen budget vanuit de gemeente en dragen periodiek verantwoording af aan de verantwoordelijke wethouder en gemeenteraad. Tussen het organiseren van interne of externe gebiedsorganisaties bestaat een spanningsveld waarbij meerdere afwegingen een rol spelen. 

Los van de politiek en bureaucratie 

Marktpartijen willen veelal dat gebiedsorganisaties op grotere afstand staan van de politiek. Daardoor hebben ze minder last van bureaucratisch gedoe en (schommelende) politieke bemoeizucht, zo is de veronderstelling. In de ene raadsperiode wordt door een college bijvoorbeeld veel nadruk gelegd op de leegstand verkleinen en de werkgelegenheid en commerciële functies versterken, terwijl in de volgende raadsperiode de nadruk ligt op meer publieke voorzieningen of de (be)leefbaarheid van een gebied. Een nieuwe gemeenteraad kan opeens het aantal vastgestelde woningen voor een gebied weer aanpassen, zeggen ontwikkelaars. Ook kondigen gemeenteraden eerst welstandsvrijezones af, om zich vervolgens toch weer bezig te houden met het uiterlijk van opvallende gebouwen die hun niet aanstaan. 

“Grote gebiedstransformaties duren al snel tien tot twintig jaar, daarom zijn visies en strategieën nodig die langer duren dan een raadsperiode of wethouderschap”

Niet alleen marktpartijen, ook overheidsorganisaties zelf zien geregeld in dat het voor de omvang van de opgave handig kan zijn als de gemeenteraad alleen stuurt op hoofdlijnen en gebiedstransformaties minder kwetsbaar zijn voor de politieke waan van de dag. Grote gebiedstransformaties duren al snel tien tot twintig jaar, daarom zijn visies en strategieën nodig die langer duren dan een raadsperiode of wethouderschap (dat laatste duurt gemiddeld zelfs korter dan vier jaar). Tegelijk ligt de democratische legitimiteit van de overheid juist in de lokale verkiezingen, waardoor een nieuwe koers en nieuwe politici legitiem zijn. 

Flexibel organiseren 

In het Paleiskwartier is door de gekozen PPS-vorm (BV Ontwikkelingsmaatschappij Paleiskwartier) een eigen entiteit in het leven geroepen. Die staat op afstand van de politiek, omdat de langlopende overeenkomsten de publieke (en private) partijen bindt. Een aanpassing is daardoor niet eenvoudig. 

Om te voorkomen dat door de vastgelegde afspraken het gebied ‘uit beeld raakt’ bij de lokale politiek, is permanente actie door de PPS-partijen nodig. Anderzijds kan deze PPS juist invloed door de lokale politiek mogelijk maken, omdat de gemeente in feite permanent met de private partijen ‘aan tafel zit’ in een gebruikelijke werk-stuurgroepstructuur. 

De PPS in Den Bosch is bovendien efficiënt en veerkrachtig. In het Paleiskwartier mocht iedere organisatie in de PPS zijn eigen personeel betalen (die kosten werden dus niet geschreven op de gebiedsonderneming). Als werkzaamheden een tijdje stilliggen of wijzigen (waardoor de ontwikkeling langer duurt), bouw je daardoor geen grote kostenpost op. Zo breng je dus meer flexibiliteit in planvorming en laat je het geld in de gebiedsonderneming zitten voor toekomstige tegenvallers of uitgaven. In Den Bosch is nog steeds nul euro uitgekeerd. Dit vraagt om een lange adem van partijen, maar zorgt ook voor aanpassingsvermogen. 

Verantwoordelijkheid terugnemen

Ook in Delft is de spanning tussen politieke distantie en betrokkenheid lang voelbaar geweest. Het Ontwikkelbedrijf Spoorzone (OBS) stond op afstand van de politieke arena en ambtelijke organisatie en kreeg het mandaat om de tunnelontwikkeling, gebiedsontwikkeling en projecten te managen. Zeker bij zo’n complex en omvangrijk project is het logisch dat een gemeente als Delft een toegewijde projectorganisatie opricht. Zo kun je het ambtelijk apparaat ontlasten en laten focussen op andere opgaven in de stad. Natuurlijk moet je dan wel zorgen dat de afstemming tussen de projectorganisatie, politiek en het ambtelijk apparaat georganiseerd en geborgd is. In Delft was er regelmatig en kwalitatief goed overleg tussen wethouders en projectorganisatie. Toch had de gemeente het gevoel dat de OBS te ver weg stond en dat ze weinig kon bijsturen, vooral in de langdurige crisistijd. 

“Zeker bij zo’n complex en omvangrijk project is het logisch dat een gemeente als Delft een toegewijde projectorganisatie opricht”

Politieke afstandelijkheid is niet altijd mogelijk of gewenst. Een projectorganisatie kan niet volledig op afstand staan, omdat een wethouder altijd verantwoordelijk blijft. In Delft bleef de politiek eerst meer op afstand, later werd het ontwikkelbedrijf opgeheven en de ontwikkeling weer binnen de gemeentelijke organisatie getrokken. Dat is uiteindelijk wellicht democratisch te legitimeren, maar doe je dat ook als de gebiedsontwikkeling voortdurend op volle toeren draait? Volgens sommige betrokkenen is in Delft tijdens de crisis te veel ‘paniekvoetbal’ met de organisatie gespeeld. Duidelijk is dat deze organisatorische keuzes positieve én negatieve effecten hebben op de beslissingen van marktpartijen en de contractuele publiek-private samenwerkingsrelatie. 

Ook de Binckhorst had aanvankelijk een ontwikkelmaatschappij, die (naar voorbeeld van de ontwikkeling van enkele Vinex-locaties in de regio) op afstand van de politiek moest acteren. Deze formele PPS-organisatie was waarschijnlijk minder veerkrachtig dan de netwerkorganisatie die de gebiedstransformatie van de Binckhorst nu aanstuurt. Deze netwerkorganisatie presenteerde organisch geformuleerde kernwaarden voor het gebied aan de wethouder. Dat getuigt van politieke betrokkenheid van de betrokken partijen in de Binckhorst. Daarnaast biedt de netwerkorganisatie de samenwerkende partijen de institutionele ruimte (een soft space dwars door de formele structuren en procedures heen) waar ze de kernwaarden verder kunnen invullen.

Concluderend 

Een gebiedsorganisatie op afstand plaatsen (via een externe publieke organisatie, een PPS of een netwerkorganisatie) leidt altijd tot uitdagingen voor de afstemming. Gaat het mis? Dan moet de reguliere ambtelijke organisatie, de wethouder, en daarmee indirect de gemeenteraad, meteen geïnformeerd worden. Bij gemeentelijke projectfiasco’s die extern werden aangestuurd, was de informatieverstrekking van de (externe) organisatie naar de wethouder (en vervolgens van de wethouder naar de gemeenteraad) vaak onvoldoende, blijkt geregeld uit lokale rekenkamerrapporten. 

En ook als er niets misgaat, is goede afstemming tussen de externe en lijnorganisatie noodzakelijk. De gemeenteraad kan zich in principe beperken tot sturing en controle op hoofdlijnen. Maar zo kun je toch kansen missen. Dat bleek bijvoorbeeld in het Paleiskwartier, waar de gemeente zocht naar een plek voor een culturele voorziening en daarbij het toekomstige Paleiskwartier over het hoofd zag. Je moet dus zoeken naar frequente en doordachte vormen van afstemming.

Cover:  “IMG_0449-2” (CC BY 2.0) by elfringymke

Meer lezen over sturingsdilemma’s in stedelijke gebiedstransformaties, of over de vier praktijkcasussen uit dit artikel? Onderzoekers Wouter Jan Verheul, Tom Daamen, Erwin Heurkens, Fred Hobma en Simon van Zoest van de TU Delft (afdeling Urban Development Management en de Praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling) deden onderzoek naar grote gebiedstransformaties uit het verleden. Daarover schreven ze het essay ‘Leren van stedelijke transformaties’, over sturingsdilemma’s en veerkracht in stedelijke gebiedsontwikkeling. Lees het volledige essay (waar dit artikel een onderdeel van is) op de website van het programma Stedelijke Transformatie.

Auteur

Wouter Jan Verheul (2020)
Wouter Jan Verheul

Bestuurskundig adviseur en research fellow TU Delft

Bekijk alle artikelen