Nieuwe Ladder biedt meer flexibiliteit richting Omgevingswet

Wat was de belangrijkste conclusie over de vereenvoudiging?

Aanwezigen waren het erover eens: de Ladder is eenvoudiger, maar moeten we bloedserieus blijven nemen. Ook onder de nieuwe Ladder blijkt een behoeftetoets nodig, en voor nieuwe stedelijke ontwikkelingen buiten bestaand stedelijk gebied moet worden onderbouwd dat het niet binnen bestaand stedelijk gebied kan. Trede 3 (passende ontsluiting) is helemaal geschrapt uit de Ladder. Daarnaast zijn termen vereenvoudigd maar (gelukkig) niet gewijzigd en is de toelichting sterk verbeterd.

Veel lijkt hetzelfde, verandert er dan niets wezenlijks? Zeker wel.

De grootste wijziging: de Ladder kan worden doorgeschoven bij het vaststellen van het moederplan met een uitwerkingsplicht of wijzigingsbevoegdheid naar het moment van vaststelling van het uitwerkingsplan of wijzigingsplan zelf. Aanwezigen: ‘Dit kan grote voordelen hebben, maar ook flinke risico’s.’ Belangrijkste voordelen: als de behoefte nu nog niet aangetoond kan worden, maar later waarschijnlijk wel, is dit een goede optie. Bijvoorbeeld bij leisure, waar meestal pas bij concrete initiatieven de Ladder strak onderbouwd kan worden. Of als het programma nog niet precies bekend is, bij organische gebiedsontwikkeling bijvoorbeeld, als een binnenstedelijk plan nog meer programmatische varianten kent. Aanwezigen discussieerden heftig over de nadelen in sommige gevallen. ‘Tellen deze plannen inderdaad niet mee voor bepaling behoefte op andere plekken zoals het Rijk beoogt? En weet je zeker dat je over een paar jaar de Ladder kan onderbouwen, of is een ander plan – bijvoorbeeld bij de buurgemeente – er dan met de Ladder-ruimte vandoor?’. Conclusie van Stec Groep en Hekkelman: weeg heel goed af of je de Ladder doorschuift. ‘Je krijgt als gemeente zeker meer flexibiliteit, maar ook minder zekerheid. In sommige gevallen is het doorschuiven heel zinvol en passend, er zijn echter ook situaties waarin je het zeker niet moet willen.’

Wat vonden aanwezigen van de nieuwe handreiking?

Twee uitgebreide workshops werden gehouden over de nieuwe digitale Ladder-handreiking. Aanwezigen: ‘Heel praktisch, met toegankelijke zoekingangen per functie (woonplan, bedrijventerrein, kantoor, winkels, of overige functie). En heel goed dat de basisinformatie – met good practices en mooi jurisprudentieoverzicht – op een plek bij elkaar staat.’ Op moeilijke vragen geeft de handreiking echter ook niet alle antwoorden, de Ladder blijft immers maatwerk voor individuele gevallen. De nieuwe handreiking is gemaakt door Stec Groep en Hekkelman voor het ministerie. Aanwezigen vroegen het ministerie: wordt de handreiking blijvend geactualiseerd op jurisprudentie en nieuwe good practices? Die toezegging deed Jacqueline Vrolijk van het Rijk.

Regionale afstemming toch nodig bij bovenlokale impact en reikwijdte

Na het verschijnen van de conceptversie van de nieuwe Ladder-tekst een jaar geleden was er even verwarring. De toets aan de actuele regionale behoefte is namelijk vervangen door de toets aan de behoefte. Veel gemeenten juichten dat ze niet meer regionaal hoefden af te stemmen. Aanwezigen op het kennisseminar waren inmiddels weer met beide benen op de grond beland. Conclusies: ‘Afstemmen van een nieuw project blijft nodig voor nieuwe stedelijke ontwikkelingen die een ruimtelijk verzorgingsgebied hebben die gemeentegrenzen overstijgt. Voor lokale ontwikkelingen hoeft de Ladder-toets niet regionaal te worden gedaan.’ Verder werd gediscussieerd over de rol van de provincies: doen zij niet te veel extra bovenop de Rijks-Ladder? Geen van de aanwezigen kon ontkennen dat de provincies invulling kunnen en mogen geven aan de Ladder, en vormvereisten aan regionale afstemming of het bepalen van de behoefte mogen geven. Juridisch werden wel grote vragen gesteld als provincies de Rijks-Ladder echt inperken, of nog een eigen Ladder hebben, met eigen definities.

Past de Ladder bij de Omgevingswet? Na een aarzeling: ja.

Het Rijk legde uit dat de Ladder in de Omgevingswet komt, als instructieregel. Jacqueline Vrolijk: ‘Voorkomen moet worden dat hiermee de Ladder wordt verzwaard, doel is immers dat de Ladder een motiveerplicht blijft.’ Na een aarzeling zeiden de aanwezigen overwegend dat de Ladder past in de Omgevingswet: een goede afweging van plekken en programma is wezenlijk, in het plangebied zelf, en ten opzichte van andere plekken en gemeenten. Nieuwe werkwijzen zijn wel nodig om initiatiefgericht te kunnen werken met de Ladder. Stec Groep en Hekkelman gaven wel aan dat de Ladder dan wel in andere context moet worden gezien: ‘Sowieso komt de wetgever nog met een oplossing voor verlichting van onderzoekslasten, de eindtijd gaat verder uit het omgevingsplan waardoor de Ladder niet strak op tien jaar hoeft te worden vastgesteld, en het wordt een spel wat van de Ladder bij het omgevingsplan moet worden getoetst, en wat van de Ladder kan worden doorgeschoven naar afweging van het concrete initiatief (omgevingsvergunning). Betere monitoring wordt essentieel.’ Stec Groep en Hekkelman organiseren later dit jaar een kennisbijeenkomst over de Ladder onder de omgevingswet, hieraan bleek grote behoefte.