Uitvoeringskracht in landelijk gebied gebaat bij ‘metaregie’ van de provincie

Aanleiding voor het WUR-onderzoek was de verwachte krappe uitvoeringskracht bij provincies, waterschappen en gemeenten. Van onderop tot stand gekomen gebiedsinitiatieven kunnen de uitvoeringskracht versterken. Mits ze qua doelstellingen in de pas lopen met de gebiedsdoelen die de overheid ter plekke heeft gesteld. In Groningen-West deden ruim honderd boeren een ‘gebiedsofferte’, waarmee ze bijdragen willen leveren aan onder meer weidevogelbeheer, bodemverbetering, extensivering en het reduceren van veenoxidatie. In de Bommelerwaard bood een groep ondernemers aan om maatregelen te nemen op het gebied van waterkwantiteit, waterkwaliteit, biodiversiteit & landschap, bodem en luchtkwaliteit.

Steun provincie onvoldoende

Zowel de provincie Groningen als de provincie Gelderland reageerde positief op de plannen. Groningen verstrekte een subsidie aan het agrarisch collectief om zijn gebiedsofferte verder uit te kunnen werken, met het verzoek om aan te sluiten op de gebiedsplannen die de provincie aan het ontwikkelen was. In de Bommelerwaard dacht een provincieambtenaar met de initiatiefnemers mee om te kijken of er voor hen subsidie beschikbaar was, voor een uitwerking van hun ‘gebiedsbod’. Maar in het vervolgtraject bleek de samenwerking steeds lastiger: de responsieve rol die de provincies innamen (“Samen optrekken om gaandeweg te verkennen hoe de gedeelde doelen dichterbij komen”), bleek onvoldoende om de gebiedsinitiatieven tot uitvoer te brengen.

Beide initiatieven zochten aansluiting bij de provinciale opgaven voor het betreffende gebied. “Dat vraagt,” schrijven de onderzoekers, “om een intensieve samenwerking tussen de initiatiefnemers en de provincie waarbij ze gezamenlijk uitwerken aan welk deel van de opgaven ze kunnen bijdragen en wat ze ervoor terugkrijgen.” Maar in Groningen-West bleef de provincie ook na het aanbieden van de gebiedsofferte in de responsieve rol hangen. Dit kwam vooral “doordat de provincie te weinig ambtelijke capaciteit had om samen met het collectief een traject te starten om (…) naar een uitwerking te komen in de verschillende gebiedsprocessen.” Maar ook was er “onvoldoende bewustzijn” dat er een veel actievere samenwerking met het collectief nodig was, met een concrete verdeling van rollen, taken en verantwoordelijkheden. Het collectief probeerde deze lacune zelf te ondervangen, waardoor het, onbedoeld, de regierol overnam van de provincie.

Onbeantwoorde vragen

Ook in de Bommelerwaard ondervonden de initiatiefnemers het gebrek aan ambtelijke capaciteit, waardoor hun vragen nogal eens onbeantwoord bleven. Daarbij speelde mee dat Gelderland nog geen gebiedsplan beschikbaar had voor de Bommelerwaard, doordat de provinciale aandacht vooral uitging naar gebieden met prioritaire stikstofproblematiek. “Daardoor is het voor de initiatiefnemers niet helder wat de provinciale doelen en ambities voor de Bommelerwaard zijn.” Ze leken, met andere woorden, voor te lopen op de gebiedsgerichte aanpak van de provincie.

Die onbedoelde, en ongewilde, regie- of koploperrol maakte de initiatieven kwetsbaar. Ze willen liever niet de partij zijn die dwingende beperkende maatregelen doorvoert, omdat daarmee het vertrouwen van de eigen deelnemers kan worden geschaad. Bovendien kunnen de collectieven hun eigen deelnemers niet verplichten om bepaalde maatregelen uit te voeren – ze kunnen die onwilligen hooguit “eruit zetten” wanneer ze zich niet aan de gemaakte afspraken houden.
Op hun beurt vergeten initiatiefnemers soms dat overheden alleen afspraken willen maken en budget mogen verstrekken als kan worden gegarandeerd dat het initiatief daadwerkelijk bijdraagt aan de gestelde gebiedsdoelen. Dat bleek niet altijd het geval. Zo wilde Groningen-West vergoedingen voor doelen die niet waren opgenomen in het Agrarisch Natuur en Landschapsbeheer (ANLb), waaronder extensivering. In de Bommelerwaard streefden de initiatiefnemers naar ‘doelsturing’ en naar ruimte in de regelgeving die er niet bleek te zijn.

Bij latere reflectiebijeenkomsten kwam aan de orde dat de provincie Groningen als presterende overheid ook een gerichte opdracht had kunnen geven aan de initiatiefnemers. Bijvoorbeeld voldoende groenblauwe ‘dooradering’ van het gebied, met daarbij horende doelen en beschikbare budgetten. Maar het combineren van de verschillende overheidsrollen door de provincie bleek in Groningen geen vanzelfsprekendheid. Zo duurde het lang voordat de boeren duidelijkheid kregen over de kaders waarbinnen ze hun gebiedsofferte moesten uitwerken; kaders die horen bij de rol van de samenwerkende overheid. De oplossing die tijdens een reflectiebijeenkomst in Groningen naar voren kwam is een vorm van ‘metaregie’ door de provincie: één ambtenaar die verschillende mensen uit de provinciale organisatie aan tafel brengt om samen te bespreken hoe tot concrete uitvoeringsafspraken te komen.

Verwachtingen uitspreken

Samenvattend zit er volgens de onderzoekers voldoende energie in de twee gebieden voor een inhoudelijke en uitvoerende rol van collectieven. Maar aan beide kanten, provincie en initiatiefnemers, valt nog veel te leren. Ze bevelen aan om stapsgewijs met een gebiedsgerichte aanpak aan de slag te gaan. “Naast zorgen over capaciteit moeten kennis en ervaring over deze vorm van gebiedsgericht werken – en de rol van metaregie – worden opgebouwd.” Andere lessen: spreek aan het begin van het proces over en weer verwachtingen uit over rollen en taakverdeling: wie doet wat, en op hoeveel ambtelijke ondersteuning mag het initiatief rekenen. Dat betekent ook dat initiatiefnemers dan zelf al helder moeten hebben welke risico’s ze willen dragen en of ze voldoende expertise in huis hebben om afspraken met de provincie ook te kunnen nakomen.

In Groningen gaven de boeren aan vooral behoefte te hebben aan heldere provinciale kaders, waarbinnen ze vervolgens een rol kunnen spelen die past bij een ledenorganisatie. Geen eigen regierol, dus. “Hun doel is om hun leden te ondersteunen om natuurinclusief te boeren. Vrijwilligheid is daarbij voor hen cruciaal.” Als een boer dan toch bepaalde maatregelen moeten worden opgelegd, is het aan de overheid om die af te dwingen. In de Bommelerwaard speelden de uiteenlopende tijdspaden op. Ondernemers willen “quick wins” om het initiatief snel tastbaar en zichtbaar te maken. Zo blijft bovendien de energie aanwezig binnen hun initiatief. De overheid kijkt echter eerder naar de resultaten op de langere termijn. Soms hebben ondernemers daardoor het idee dat er bij de overheid in de tussentijd niets gebeurt. De onderzoekers: “Het gebrek aan aansluiting en momentum vormt mogelijk een risico voor de voortgang van het gebied.” Ook de in de Bommelerwaard ingezette verbreding van het initiatief (zodat het nog beter verankerd werd in de regionale gemeenschap) kan weliswaar de uitvoeringskracht versterken, maar ook het draagvlak ondermijnen. Een boer: “Als we optrekken met bijvoorbeeld Staatsbosbeheer, voel ik mij dan nog wel thuis als agrariër?”