Vormgeven aan gebiedsontwikkeling 3.0

Steden zijn weer geliefd. De crisis is over en er is een woningtekort. Partijen zoeken op allerlei manieren om aan deze vraag van bewoners en ondernemers te voldoen. In diverse steden worden bedrijventerreinen getransformeerd tot nieuwe leefgebieden. Maar hoe doe je dat? Door in één keer het totale gebied aan te pakken met een selectief aantal partijen? Of door een meer flexibele aanpak waarbij zowel grote als kleine partijen het gebied in fasen transformeren? Deze en andere vragen stonden eind september centraal tijdens een leerbijeenkomst van het Platform Stad en Wijk in de Haagse Binckhorst.

Verschuivingen in denk- en werkwijzen
Hoe en wie gaat de stad vormgeven? Een interessante vraag die in de loop der tijd verschillend wordt beantwoord. Als gevolg van maatschappelijke ontwikkelingen, de conjunctuur en schommelingen in (politieke) ideaalbeelden, ontstaan er steeds nieuwe verhoudingen tussen overheden, marktpartijen, maatschappelijke organisaties en burgers. Deze verschuivingen in rollen, taken en ambities zie je ook binnen de gebiedsontwikkeling.

De grootschalige, projectmatige werkwijze binnen de klassieke gebiedsontwikkeling (1.0) is tijdens de economische crisis ingeruild voor een meer organische aanpak van onderop (2.0). Hierbij worden de kwaliteiten van een gebied benut door slimme verbindingen te leggen met de huidige gebruikers. Nu de markt weer aantrekt, de woningbehoefte toeneemt en we te maken hebben met een belangrijke verduurzamingsopgave, zoeken partijen naar een nieuwe vorm van gebiedsontwikkeling (3.0). Want als we antwoord willen geven op deze stedelijke vraagstukken, komen we er niet met een organische aanpak (klein, langzaam, spontaan, lokaal). We moeten echter ook niet terug naar de gebiedsontwikkeling van voor de economische crisis, waar de markt het volledig voor het zeggen had en de hiërarchisch georganiseerde en doorontwikkelde planningstraditie hoogtijdagen vierde. 

Tijd dus voor een gebiedsontwikkeling 3.0. Maar hoe ziet die aanpak er uit?

Collectief proces

Gert-Joost Peek, lector Gebiedsontwikkeling en Transitiemanagement (Hogeschool Rotterdam) geeft in zijn lezing – op basis van zijn ervaringen in onder andere Rotterdam (Stadshavens) en Den Haag (De Binckhorst) – aan dat het vooral van belang is dat we afstand nemen van de gebiedsontwikkeling als productieketen. In die aanpak staan de drie V’s te veel centraal: eerst grond Verwerven, dan een groot Volume aan vastgoed realiseren, en vervolgens Verkopen aan woningeigenaren en investeerders. We moeten, zo is zijn stelling, naar een gebiedsontwikkeling als collectief proces, waarin juist de nadruk komt te liggen op drie C’s: eerst samen een Concept bedenken, dan Commitment organiseren, en dan als Community ermee aan de slag gaan. Een aanpak die een andere benadering vraagt in tijd, schaal, actoren en waarden.

• Tijd: de markt is continu in beweging. Om daar rekening mee te kunnen houden, moeten we minder sturen op een projectmatige aanpak die uitgaat van een lineair proces met een duidelijk begin en einde. Slimmer is het om meer in cycli te denken, zodat je kan inspelen op periodes van laag- en hoogconjunctuur.
• Schaal: kijk minder naar een gebied als eenheid van functie (zoals een label ‘bedrijventerrein’), maar veel meer naar een gebied als een eenheid van functioneren. Houd rekening met de diversiteit aan gebouwen, eigenaren en stromen (materialen, kennis, vaardigheden) die in een gebied aanwezig zijn.
• Actoren: het centraal stellen van de lokale gemeenschap bij gebiedsontwikkeling mag dan wellicht logisch zijn vanuit veerkracht, het staat ver weg van de nu gebruikelijke werkwijze van gemeenten en bouw- en vastgoedpartijen. De laatste kenmerken zich te veel door de driesprong Pieken-Pakken-Pleiten. Daarom moet er ook een rol zijn weggelegd voor het bedrijfsleven, kennisinstellingen en burgers (de community). Op die manier kunnen partijen van elkaar leren, gebruikmaken van elkaars vaardigheden, innoveren en samen de stad mooier maken. Dat vergt een open houding, waarbij overheden deze partijen uitnodigen om mee te denken en mee te doen.
• Waarden: het is van belang dat er niet alleen wordt gekeken naar de financiële opbrengsten bij gebiedsontwikkeling, maar dat partijen ook een meerwaarde toevoegen aan een gebied, bijvoorbeeld op sociaal, economisch of fysiek vlak (zoals bij Merwe-Vierhavens in Rotterdam). Zo leidt de gebiedsontwikkeling tot een veerkrachtige stad, die gekenmerkt wordt leefbaarheid, betaalbaarheid en volhoudbaarheid.

Voorbij de retoriek

Stan Majoor, lector Coördinatie grootstedelijke vraagstukken (Hogeschool van Amsterdam), ziet in Amsterdam veel van de door Gert-Joost Peek genoemde termen terugkomen in gemeentelijke visies en beleidsplannen. Op basis van onderzoek stelt hij echter vraagtekens bij de mate waarin ze ook daadwerkelijk worden toegepast.

Aan aandacht voor gebiedsontwikkeling geen gebrek in de Amsterdam. De ‘oververhitte’ stad kent een groot woningtekort en stijgende huizenprijzen. Nieuwe ontwikkellocaties staan hoog op de politieke agenda. De ambitie is om tot 2025 de bouw van 50.000 woningen binnen de stadsgrenzen mogelijk te maken. Deze locaties zijn vastgelegd in ‘Koers 2025’, bestaande uit inbreidingslocaties, grootschalige transformatiegebieden (zoals de haven) en herstructureringswijken.

Een van die gebieden is het Havenstraatterrein, een klein gebied van negen hectare in Amsterdam Zuid. Het is nu een rafelrandje met kleine (ambachtelijke) bedrijven, ateliers, een historische tramspoorlijn en museum. Door de goedkope bedrijfsruimten hebben vooral kunstenaars en andere creatieve beroepen een plekje gevonden. De huurcontracten worden nu niet meer verlengd, en het idee is om hier 500 woningen te bouwen. De stedelijke opgave (woningbouw) wint het hier van het ondernemersbelang. Of, zoals een gemeenteambtenaar tegen AT5 zei: “Wij hebben als overheid de plicht om woningen te bouwen. De ruimte is schaars, als ik moet kiezen tussen een paar ondernemers en 600 nieuwe woningen, dan is de keuze snel gemaakt.”

Een andere locatie is de K-buurt in Amsterdam Zuidoost. Tijdens de crisis zijn alle herstructureringsplannen in de ijskast beland, maar deze zijn er sinds een paar jaar weer uit. Actieve buurtgroepen eisen betrokkenheid bij de planvorming en willen op basis van co-creatie meedenken over de sociale, fysieke en economische ontwikkeling van dit gebied. De gemeente vindt het echter moeilijk om te voldoen aan de wensen van de bewoners en uiteindelijk is dit participatieproces van driekwart jaar uitgemond in een participatie-staking.

Beide voorbeelden laten volgens Majoor zien dat mooie woorden als participatie en co-creatie nog te weinig worden vertaald naar de praktijk. ‘Samen de buurt maken’ mag alleen bij heel beperkte onderwerpen. Planprocessen bieden nog te weinig ruimte voor ‘samen’, en de vertrouwensbasis is daardoor vaak dun. De gewenste beweging van onderop (op papier) verliest het veelal van de grotere stedelijke opgaven en de wereld van het vastgoed. Voor innovatie, nieuwe samenwerkingsverbanden, de identiteit van een gebied en voor de huidige actoren is – letterlijk en figuurlijk – weinig ruimte. Door de druk van buiten (verdichting, tempo, productie draaien), wordt er gekozen voor de outsiders en niet voor de insiders (de huidige bewoners en ondernemers). 

Er lijkt in de ogen van Majoor dan ook eerder sprake te zijn van een klassieke gebiedsontwikkeling (1.0) dan van een nieuwe aanpak (3.0). Naast de eerder genoemde kanttekeningen, wordt er namelijk ook niet cyclisch gehandeld. Er is na de crisis eerder sprake van een stop-and-go-strategie, waarbij alles snel moet gebeuren en de grondexploitatie leidend is. Kiezen voor de snelgroeiende stad betekent dat er nog maar weinig ruimte is voor meer organische ontwikkelingen.

Tweerichtingsverkeer

Ruud van Wezel, docent en onderzoeker bij het lectoraat Grootstedelijke Ontwikkeling (Haagse Hogeschool), liet zien dat alle smaken in de Binckhorst in de loop der jaren voorbij zijn gekomen.

De Binckhorst is een binnenstedelijke bedrijventerrein van 130 hectare dat door zijn rauwheid ook wel de zolderkamer van Den Haag wordt genoemd. In 2006 maakte Rem Koolhaas een groot en meeslepend masterplan voor dit gebied, dat ontwikkeld moest worden door de gemeente en twee vastgoedpartijen. In 2010 kan de gemeente echter geen prioriteit meer geven aan deze stedelijke ontwikkeling door de aanhoudende crisis. Mede als gevolg daarvan zijn er in de afgelopen jaren talloze initiatieven voor organische gebiedsontwikkeling (zie I’m Binck) ontstaan.

Nu staat het bedrijventerrein aan het begin van een nieuwe fase. Aan de ene kant zijn er volop plannen voor grootschalige woningbouw, omdat ook de stad Den Haag verder wil groeien. Hierdoor komen de identiteit en de kernwaarden van het gebied onder druk te staan. De vraag is of en hoe je deze twee met elkaar verbindt. Daarbij is het volgens Van Wezel vooral van belang dat zowel de systeemwereld (overheden, vastgoedsector) als de leefwereld (stadsmakers, burgers) zijn eigen idealen en waarden durft los te laten: projectontwikkelaars moeten verder kijken dan alleen financieel rendement, en burgers moeten leren om het eigen belang te overstijgen. Synergie kan ontstaan als we meer denken en werken in ketens (ontwikkeling, exploitatie en beheer), samenwerkingsverbanden (sociaal-fysiek) en kringlopen (circulair). Hierbij moet er geen sprake zijn van éénrichtingsverkeer (top-down of bottom-up; systeem- of leefwereld), maar van tweerichtingsverkeer via polderen en pragmatisme.

Waardecreatie, maar welke?

Vincent Smit, lector Grootstedelijke Ontwikkeling (Haagse Hogeschool), verkent met de deelnemers verder hoe we de gebiedsontwikkeling in het huidige tijdsgewricht moeten inrichten. Dat leverde mooie discussies op, zoals over het bedrijfsverzamelgebouw waar de bijeenkomst plaatsvindt. Deze wordt waarschijnlijk over een paar jaar gesloopt. Dat betekent dat er een einde komt aan de beschikbaarheid van goedkope bedrijfsruimten voor startende ondernemers. Volgens de een is dat een gemis voor het gebied, volgens de ander een financieel probleem voor veel ondernemers. 

Andere deelnemers zetten daar echter tegenover dat de woningbehoefte op dit moment meer prioriteit moet krijgen, dat het (niet-duurzame) gebouw zijn langste tijd heeft gehad, en dat de exploitant (en huurders) op de hoogte zijn van deze tijdelijkheid. Daarnaast – zo wordt geopperd – zijn veel ondernemers niet zo plaatsgebonden als vaak wordt gedacht. Voor en tegen sloop, het zijn allemaal argumenten die waar zijn. De vraag is uiteindelijk welke waarde (sociaal-maatschappelijk, vastgoed-economisch, cultuur-historisch, ecologie) de meeste prioriteit krijgt. Hierbij leeft het algemene gevoel dat grondeigenaren (te) vaak een beslissende stem hebben in die prioritering.

In Nijmegen speelt een soortgelijke waardenstrijd rondom het Honigcomplex. Ook deze culturele hotspot aan de Waal verdwijnt op termijn voor woningbouw, omdat de voormalige fabriek op een duur stukje grond staat en er in Nijmegen woningnood is. De gemeente ziet echter wel het belang in van deze ondernemers, en zoekt passende vervangende ruimte. Dat roept echter wel een belangrijke vervolgvraag op voor de meer dichtbevolkte steden. Is die schuifruimte daar nog wel aanwezig? Want als de zolderkamer van Den Haag wordt gerenoveerd tot een penthouse, waar kunnen de startende ondernemers dan nog terecht? Den Haag is namelijk, net als Amsterdam, al bijna helemaal volgroeid en opgepoetst. De Binckhorst is nog het enige rafelgebied. Wil je dit soort gebieden niet juist in je stad behouden zodat er voor ieder wat wils is? Wat voor stad wil Den Haag zijn?

Kennisontwikkeling en –uitwisseling

De deelnemers zijn het met elkaar eens dat er geen kant-en-klare recepten op de plank liggen voor gebiedsontwikkeling. Per context van de lokale dynamiek is van alle betrokkenen een lange adem nodig. Ook is het van belang dat partijen continu schakelen tussen schaalniveaus, tijdshorizonten, belangen en waarden. Hogescholen kunnen daar een belangrijke bijdrage aan leveren door onafhankelijk onderzoek te doen en inzicht te geven in de complexiteit, de rollen, opvattingen en overwegingen van de verschillende partijen. Hierdoor krijgen partijen meer begrip voor elkaar, en wordt aan hen een spiegel voorgehouden door inzichtelijk te maken welke consequenties keuzes hebben. Op die manier kan je per gebied werken aan een passende oplossing.

Foto's: De Binckhorst, september 2018 (door Gerben Helleman)

Geraadpleegde bronnen en leestips

Khashayar Ghiabi, Gert-Joost Peek & Arnold Joost (2015) Coöperatieve samenwerking. Pakhuis de Zwijger.

Gerben Helleman (2016) Gebiedsontwikkeling: veranderende perspectieven. Blog Stadslente.

Louis Kanneworff (2011) De ‘organische’ transformatie van bedrijventerrein de Binckhorst; tussenstad op weg naar een duurzame Haagse stadswijk. Den Haag: Lectoraat Grootstedelijke Ontwikkeling, De Haagse Hogeschool.

Louis Kanneworff (2014) Binckhorst, een bedrijventerrein in transformatie. In: De Maakbare stad; rondkijken in Den Haag. Den Haag: Lectoraat Grootstedelijke Ontwikkeling, De Haagse Hogeschool.

Stan Majoor (red.) (2017) Mensen maken de stad: samen werken aan de ruimtelijke en sociale aspecten van Amsterdam. Projectmanagementbureau, gemeente Amsterdam.

Gert Joost Peek (2015) Veranderstad: stedelijke gebiedsontwikkeling in transitie. Rotterdam: Lectoraat Gebiedsontwikkeling en transitiemanagement, Hogeschool Rotterdam.

Friso de Zeeuw (2017) Afscheidsrede ‘Zo werkt gebiedsontwikkeling, zonder voodoo’. Blog Gebiedsontwikkeling.nu