platform voor kennis, nieuws en opinie
Zoeken
platform voor kennis, nieuws en opinie

Wat er met data kan - en waarom we deze nog niet gebruiken

Wat er met data kan - en waarom we deze nog niet gebruiken

Cover Data & gebiedsontwikkeling

De databomen groeien tot in de hemel, maar toch worden zijn vruchten nog maar mondjesmaat gegeten in gebiedsontwikkeling. In de eerste publicatie uit de serie ‘data & gebiedsontwikkeling’ analyseren Ruben Visser (Over Morgen) en Inge Janse (leerstoel Gebiedsontwikkeling) wat de mogelijkheden zijn, waarom die nog niet benut worden, en hoe deze impasse doorbroken kan worden.

De komende maanden publiceert Gebiedsontwikkeling.nu een serie artikelen over data & gebiedsontwikkeling. We bespreken wat data voor gebiedsontwikkeling kan betekenen én laten zien wat we hierover kunnen leren van de sectoren vastgoed, mobiliteit, water en energie. Verder belichten we bestaande toepassingen van data in gebiedsontwikkeling, inclusief een analyse van de rol van data binnen de Omgevingswet. Afsluitend bespreken we de ethische kant van datagebruik in gebiedsontwikkeling.

De artikelserie ‘data & gebiedsontwikkeling’ is geschreven door de Kring van Adviseurs, een aan de Stichting Kennis Gebiedsontwikkeling gelieerde groep professionals die vanuit verschillende vakdisciplines betrokken is bij de dagelijkse praktijk van gebiedsontwikkeling.

Overheden staan de komende jaren voor grote uitdagingen bij het (her)ontwikkelen van gebieden. Inmiddels woont een groot deel van de Nederlandse bevolking in de stad of een stedelijke omgeving en de vraag naar woonruimte blijft verder groeien. Naar schatting moeten er de komende jaren ongeveer een miljoen woningen worden bijgebouwd. Aan overheden de opgave om ruimte te geven aan deze groei.

Tegelijkertijd willen we gebiedsontwikkeling toekomstbestendig maken. Een duurzaam energieconcept, klimaatadaptief, circulair, natuurinclusief en slim bereikbaar: zomaar een greep uit de stapeling van opgaven die we gebiedsgericht willen effectueren. En bij voorkeur met een beetje tempo.

Gefixeerde plannen

We weten uiteraard al langer dat gebiedsontwikkeling niet meer gaat over het simpelweg ‘stapelen van stenen’ of het uitvoeren van projecten. In toenemende mate staat het toevoegen van publieke waarde in samenwerkende coalities van gemeenten, projectontwikkelaars, maatschappelijke partners, inwoners en bedrijven centraal. De NOVI en Omgevingswet zetten daarom ook in op samenwerking aan gebiedsgerichte opgaven.  

Veel gebiedsontwikkelingen zijn niettemin vooral gebaseerd op aanpakken en methodes die in het verleden succesvol waren. “Veel strategieën gaan over wat experts ‘vinden’ en ‘denken’, plus welke andere experts zij kennen”, stelt bijvoorbeeld architect Bart Mispelblom Beyer. “Maar die strategieën voldoen niet altijd meer. Met gefixeerde plannen, het oude model, doe je het per definitie niet goed meer.”

Data onontbeerlijk in de proceskunst van gebiedsontwikkeling

De proceskunst van gebiedsontwikkeling vraagt in aanvulling op vakkennis en competenties van proces-, project- en programmamanagers het gebruik van inzichten en analyses uit data. Uiteraard is data geen maakbaarheids-tool of ‘heilige graal’. Het is meer een kompas dat richting geeft aan oplossingen voor gekoppelde opgaven.

Die richting is essentieel voor de samenwerking in planprocessen van project- en gebiedsontwikkelingen. Immers, waar de complexiteit en afhankelijkheden toenemen, zijn ook belangen en waarden van inwoners, bedrijven en organisaties in het geding. Zonder inzicht via data is de samenwerkingstafel een verzameling meningen, belangen en waarden, waar het recht van de sterkste geldt. Armpje drukken in plaats van co-creatie ligt dan op de loer. Kortom, data geeft richting en een legitimiteit, en is daarmee cruciaal om weloverwogen besluiten te nemen voor een toekomstbestendig Nederland. 

Door data krijg je inzichten die bijdragen aan goede dialoog en aan waardevolle oplossingen en keuzes

Data wordt nu al voor praktische toepassingen gebruikt. Denk aan de input voor rekenmodellen, het in kaart brengen van doelgroepen en het voorspellen van trends. Data is daarmee momenteel een belofte voor een scherpere analyse, een validatie van een aanpak of de legitimatie van een oplossingsrichting. 

Juist in de meta-analyse en het koppelen van data uit verschillende vakdisciplines ligt de kans om nauwkeuriger en bovenal genuanceerder te komen tot oplossingen voor complexe (ruimtelijke) vraagstukken. Data moet daarbij niet gezien worden als dé oplossing, maar als een middel, uiteraard inclusief zijn beperkingen.

Triangel in 3D
‘Triangel in 3D’ door Tangram architekten (bron: tangramarchitekten.nl)

Vier experts van adviesbureau Over Morgen stellen dat gebiedsontwikkeling het zich niet kan permitteren om bij de grote opgaven van nu keuzes te maken zonder goed gebruik van data. “Niet omdat data als vanzelf het goede antwoord genereert. Wel omdat de schaal, complexiteit en urgentie van de opgaven niet getackeld kunnen worden met de klassieke kwalitatieve en lineaire beleidsaanpak. Binnen projecten wordt vaak te snel geanticipeerd op mogelijke oplossingen, zonder eerst te investeren in een gedeelde empirische basis. Uiteindelijk levert dit vertraging en dus hogere kosten op.”

Door van data toepassingsgerichte informatie te maken, krijg je inzichten die bijdragen aan goede dialoog en aan waardevolle oplossingen en keuzes. Juist vanwege de complexiteit, onderlinge afhankelijkheden en urgentie van de opgaven in de leefomgeving is gericht  gebruik van data essentieel. Simpelweg omdat louter met sectorale expertise en een lineaire beleidsaanpak je niet tot integrerende, gebiedsgerichte en toekomstbestendige oplossingen komt. 

Voorbeelden van meerwaarde

Data kan volgens emeritus hoogleraar Friso De Zeeuw in zijn standaardwerk ‘Zo werkt gebiedsontwikkeling’ zorgen voor “versnelling en kostenreductie van de besluitvorming, verhoging van omgevingskwaliteit (door verbeterde integratie van deelbelangen en een ruimer inzicht in alternatieven), beter voldoen aan de wensen van eindgebruikers (scherper inzicht in hun wensen en meebeslissen tijdens de planvorming), democratisering van de besluitvorming: beter inzicht in plannen en alternatieven voor iedereen, en vergroting van de flexibiliteit in de planvorming gedurende doorlooptijd: veranderopties komen snel en compleet in beeld.”

Volgens Brink-consultant Judith Van Rijswick zoeken gemeenten onderbouwing en houvast voor hun keuzes door datagedreven te werken. “Neem binnenstedelijke transformatie. Hoe staat het er nu mee, hoe moet het worden, en welke scenario’s zijn daarvoor? Wij kunnen dan een bestuur via data voeden met objectieve onderbouwing.” Architect Do Janne Vermeulen ondersteunt deze stelling: “Meer dan ooit zijn wij in staat om onze steden te begrijpen, om met cijfers onderbouwde ontwerpkeuzes te maken.”

Nog te vaak zijn data- en GIS-specialisten niet in staat om de verbinding te maken met maatschappelijke problemen

Data helpt ook om een gemeenschappelijk kader te creëren voor alle betrokkenen: overheid, ontwikkelaar, belegger en burger. Allen kunnen via data beschikken over dezelfde informatie. Hierdoor ontstaat meer draagvlak, want alle betrokken partijen kunnen (in meer of mindere mate) meepraten. Ook biedt data oplossingen voor de vele tegenstrijdige ambities die bij gebiedsontwikkeling komen kijken en bijbehorende lange discussies, stelt Marloes van Kleef, adviseur bij Over Morgen. “Maar met data kun je die ambities visualiseren, zodat duidelijk wordt wat elke keuze betekent. Natuurlijk heb je dan nog de politieke discussie nodig, maar je kunt aan het begin veel onduidelijkheden objectiveren en op basis daarvan stappen zetten.” 

De vier Over Morgen-experts spreken hierbij over ‘joint fact finding’. “In gewoon Nederlands: waar hebben we het over en waar staan we? Wat is de gemene deler? Welke lessen uit het verleden kunnen we met elkaar delen? Dit voortkomt dat belanghebbenden elkaar in het proces blijven bestoken met ‘het eigen gelijk’ of op een later moment om meer onderzoek vragen.”

Onderbenutting

Maar ondanks dat we voor een aantal immense opgaven staan en data aantoonbaar helpt de kwaliteit van keuzes te verhogen en bijdraagt schaarse middelen zo optimaal mogelijk in te zetten, wordt data nog niet als vanzelf omarmd door projectleiders en beleidsmakers in het ruimtelijk domein. Barrières voor het gebruik van data variëren van ‘te ingewikkeld’, ‘te duur’ en ‘te vaag’ tot en met ‘te mooi om waar te zijn’ en ‘ik durf er niet op te vertrouwen’. Onbekend maakt dus onbemind.

Analyse van publicaties over datagebruik binnen gebiedsontwikkeling levert zes redenen op waarom data nog niet (optimaal) wordt toegepast in gebiedsontwikkeling.

1. De bestaande cultuur en processen in organisaties zijn taai

Werken met data is fundamenteel anders dan ontwikkelaars en overheden gewend zijn. Dat vereist verandering van de bestaande processen en cultuur, en dat kost veel tijd. Werken met data vraagt volgens Van Kleef en Rijswick namelijk “om ‘ontleren’ om zo direct al nieuwe vormen van gebiedsontwikkeling toe te passen: niet gebaseerd op een lange historie van gebiedsontwikkeling, maar nieuw gedacht vanuit het nu richting de toekomst. […] Daarvoor moeten mensen hun bestaande manier van werken ontleren.”

2. Data(instrumenten) sluiten niet aan op de gebruikers

Er zijn heel veel op data gebaseerde tools voor gebiedsontwikkeling, maar die sluiten niet goed aan op hoe de werkelijkheid werkt. Dat komt omdat ze vanuit de techniek ontwikkeld worden (wat kan er?), en niet vanuit het proces (wat is er nodig?). “Nog te vaak optimaliseren data- en GIS-specialisten hun modellen en data, maar zijn ze niet in staat om de verbinding te maken met de problemen die maatschappelijk ervaren worden”, stellen de Over Morgen-experts daarom

Een goed voorbeeld hiervan is de inzet van de Leefbaarheidseffectrapportage, stelt onderzoeker Gerben van der Korput. “Subjectieve aspecten zoals veiligheidsgevoel en sociale cohesie worden nog niet meegenomen in het bepalen van de leefbaarheidsfactoren. Om tot een completer en betrouwbaarder meetinstrument te komen, moeten experts in planologie, ruimtelijke ordening en sociale geografie nieuwe normen bepalen die zowel de subjectieve als de objectieve aspecten van de leefbaarheid meenemen.”

Data & dialoog
‘Data & dialoog’ door Over Morgen (bron: Over Morgen)

Van Kleef en Rijswick pleiten daarom voor hybride verbinders die snappen wat er in verschillende domeinen speelt. “Hybride, omdat ze zowel over vakinhoudelijke kennis beschikken als over datakennis. En verbinders, omdat ze kennisnetwerken weten te creëren waarin expertise vanuit diverse domeinen samenkomt – en deze aan elkaar verbinden.”

3. Data is versplinterd over silo’s

Verzamelde en geanalyseerde data is vaak versplinterd over mensen en de silo’s waarin zij werken. “Waarom een afdeling Stedelijke Ontwikkeling en Openbare Ruimte, terwijl we weten dat het vraagstuk buiten groter, integraal en multidisciplinair is?”, vragen Van Kleef en Rijswick zich af. Door die silo’s te doorbreken, ontstaat er een volledig beeld en kan data in alle fases van gebiedsontwikkeling toegepast worden.

Een vaak vergeten silo is die van de ‘zachte data’, stelt socioloog Linda Zuijderwijk. “Niet alle benodigde kennis over wat er leeft onder bewoners en bezoekers is namelijk via cijfers boven water te krijgen. De data die gebruikt wordt om informatiegestuurd richting te geven aan de sociale en fysieke stads- en gebiedsontwikkelingen, is daarmee vaak nog incompleet.” Zij pleit daarom voor de inzet van ‘zachte data’, waarin de ‘geluiden uit de buurt’ en de ‘kennis van de straat’ vastgelegd zijn. “Dit type data zegt wat over de kwalitatieve ervaringen, belevingen, waarden, houding en interesses van bewoners. Bestaande harde data krijgen betekenis en belang door het te combineren met de ‘geluiden uit de buurt’.”

De discussie moet niet gaan over de betrouwbaarheid van de gegevens, maar over de effecten van de plannen

4. Niet alle data is beschikbaar

Sommige datasets zijn simpelweg niet beschikbaar of onjuist. “Voor het maken van weloverwogen besluiten bij gebiedsontwikkeling is het essentieel dat de data die besluitvorming beïnvloeden, klopt en actueel is. De realiteit is dat daarin bij alle stakeholders nog grote stappen te maken zijn”, concludeert open data-consultant Jochem van den Berg. Een goed voorbeeld hiervan is het Actueel Hoogtebestand Nederland (AHN). Deze dataset is van grote waarde voor bijvoorbeeld bodemdalingsproblematiek, maar wordt slechts één keer in de zes jaar geactualiseerd.

“De bewoners zijn vaak beter op de hoogte van het reilen en zeilen in de wijk dan wie dan ook, en merken het direct op wanneer de data niet up-to-date zijn”, concludeert Van der Korput daarom. “De discussie moet niet gaan over de betrouwbaarheid van de gegevens, maar de effecten van de beoogde ruimtelijke plannen.

StrateGis Groep-directeur Anne Dullemond spreekt daarnaast over ‘dode data’: “Datasets die niet digitaal beschikbaar of toegankelijk zijn (nog altijd liggen veel omgevingskaarten en rapporten in archiefkasten).” Wat bovendien niet helpt volgens Dullemond “is dat er maar weinig ambtenaren beschikbaar zijn voor dit belangrijke ‘datagedreven’ aspect van het werk.”

5. Er heerst onbekendheid over wat er met data mogelijk is

Mensen weten dat er ‘iets’ met ‘data’ mogelijk is, maar zijn niet dusdanig geïnformeerd dat ze ermee aan de slag willen of kunnen. Zo is er in het ’Neprom Handboek Projectontwikkeling’ van Gehner en Peek één alinea aandacht voor ‘big data’, zonder praktische consequenties. Zij spreken over “Ontwikkelingen waar de impact soms nog niet van kan worden overzien, maar die voor de projectontwikkelaar van nu en de toekomst zeker van betekenis zullen zijn.”

Als voorbeeld hiervan geeft data-adviseur Christian Verhagen de mogelijkheden van data voor het vergroten van de leefbaarheid in de wijk. “Data is er vaak voldoende, maar de meerwaarde daarvan wordt door gemeenten onvoldoende onderkend. Zo wordt voor het verbeteren van de leefbaarheid vaak gebruikgemaakt van burgerparticipatie. Het nadeel daarvan is dat vaak alleen de mondige burgers worden gehoord. Door beter gebruik te maken van data kunnen ook de wensen van het verborgen en ‘stille’ deel van de wijk zichtbaar worden gemaakt. Data biedt daarom een enorme meerwaarde: voor ruimtelijke ordening, leefbaar en participatie.”

Leefbaarheidseffectrapportage (2020)
‘Leefbaarheidseffectrapportage (2020)’ door StrateGis (bron: www.strategisgroep.nl)

6. Er zijn (beperkende) wettelijke en ethische aspecten

Het werken met (grootschalige) data heeft formele beperkingen. Niet alles wat kan, mag ook eindeloos gedeeld en gecombineerd worden. Wie daarbij de mist ingaat, kan op flinke boetes rekenen van de Autoriteit Persoonsgegevens. Dat vereist kennis van de formele vereisten.

Daarnaast kunnen ethische overwegingen een rol spelen. Stel dat op basis van data omtrent de vuilverwerking in ondergrondse containers aanwijzingen gedestilleerd kunnen worden voor de bereidheid van bewoners afval gescheiden in te zamelen. Wil een stadsbestuur daar iets mee, als het al op formele gronden is toegestaan?

Hoe zijn deze barrières te slechten?

Omdat de traditionele aanpak van gebiedsontwikkeling voor nu nog werkt, biedt de praktijk geen directe urgentie om de problemen met datagebruik op te lossen. Niettemin zijn er vier mogelijke manieren om tóch werk te maken van data.

1. Wacht tot de Omgevingswet verplicht de inzet van data verplicht maakt

In 2022 gaat de Omgevingswet in. “De daarin vastgelegde gelijke informatiepositie van de burger verplicht overheden ertoe dat besluiten gebaseerd zijn op informatie die voor iedereen beschikbaar en vindbaar is”, stelt Van den Berg. Volgens de Over Morgen-experts biedt dat geen garantie dat datagebruik spoedig de standaard wordt, maar “Op termijn zal de Omgevingswet dit afdwingen, om de eenvoudige reden dat veel deskundige burgers, organisaties en bedrijven zullen meekijken met de overheid en onvolkomenheden zullen signaleren en repareren.” 

2. Laat de overheid het goede voorbeeld geven

Diezelfde Over Morgen-experts stellen voor dat de overheid zich moet verplichten om alle keuzes datagedreven te maken. “We trekken de analogie met de verplichte Best Beschikbare Techniek bij het verlenen van een vergunning. Daar waar een overheid aan anderen mag vragen deze technologie in een bedrijf te gebruiken, zou het de overheid sieren zelf ook de best beschikbare technieken en informatie bij de eigen keuzes als uitgangspunt te nemen.”

3. Begin klein en schaal op

Van Rijswick pleit voor de inzet van data waar het al kan en van groot belang is, zoals voor economie, duurzaamheid en innovatie. “Door meer inzicht te bieden in het gebied nu én in de toekomst, kunnen we betere afwegingen maken bij de ontwikkeling. Op deze manier hebben we snel een eerste resultaat. Een goed resultaat is vervolgens een mooie voedingsbodem voor de volgende stap.”

4. Voer tijdig een juridische toets uit

De wettelijke context en de onbekendheid van de formele vereisten kunnen leiden tot terughoudendheid bij het benutten van de potentie van data. Soms wordt dit als excuus aangegrepen om andere motieven te verhullen. Maar het is zeker ook een reële drempel in de praktijk. Ook omdat de gebruiker een financieel risico loopt bij verkeerd gebruik van (persoonsgebonden) data. Een ex ante-toets kan die drempel verlagen of zelfs wegnemen.

Inspiratie prikkelt tot datagebruik

Het mag helder zijn: datagebruik brengt veel inzichten om tot betere oplossingen en aanpakken in de gebiedsontwikkeling te komen. Tegelijkertijd is het goed om de barrières voor datatoepassingen te onderkennen en te doorbreken. Alleen dan gaan we het potentieel van data ten volle benutten. Dat begint met inspiratie over toepassingen. In de komende weken geven we in deze serie daarom inzichten uit datatoepassingen uit de domeinen vastgoed, water, energietransitie en mobiliteit.

Cover: 'Cover Data & gebiedsontwikkeling' door Chris Liverani (bron: Unsplash)

Auteurs

Inge Janse - 2019 (Kevin Krebbers)
Inge Janse

Adjunct-hoofdredacteur van Gebiedsontwikkeling.nu (i.janse@tudelft.nl)

Bekijk alle artikelen
Ruben Visser
Ruben Visser

Adviseur / Programmamanager bij Over Morgen

Bekijk alle artikelen