De ‘mislukte’ slimme stad: lessen uit het Smart City-experiment van Toronto

De gebiedsontwikkeling in de wijk Quayside aan de waterkant van Toronto, Canada, begon ooit als dé belofte voor de smart city. Echter, het project eindigde in een publieke controverse over dataverzameling en privacy. In een recent opiniestuk blikt Stephen Goldsmith, hoogleraar Practice of Urban Policy aan de Harvard University, terug op het ambitieuze smart city-project van Sidewalk Labs, destijds een zusterbedrijf van Google. Volgens Goldsmith ligt het echte falen níet in het stoppen van dit specifieke project, maar in de gedachte dat daarmee het debat over technologie en privacy ook definitief was afgerond. De fundamentele vragen over privacy en de rol van technologie in het publieke domein zijn volgens hem juist actueler dan ooit. Vijf jaar later levert dit ‘mislukte’ project daarom alsnog waardevolle lessen op over de afwegingen – en de spanningen – tussen innovatie en privacy in stedelijke ontwikkeling.

Het ambitieuze project Quayside trok destijds wereldwijd de aandacht, maar liep uiteindelijk stuk op zorgen over privacy, transparantie en het gebrek aan overheidsregie. De ‘tech-first’-benadering van ontwikkelaar Sidewalk Labs zorgde voor toenemende weerstand op hun visie voor Toronto. Wat zou Google bijvoorbeeld doen met de enorme hoeveelheid data over het dagelijks leven van inwoners? Het gebrek aan duidelijke kaders voor privacy en datagebruik, leidde tot publieke onrust, het vertrek van privacyexperts en was waarschijnlijk de belangrijkste reden voor het mislukken van het project. De belofte van een datagedreven, hypermoderne wijk bleek niet bestand tegen de kritische vragen over eigenaarschap, transparantie en zeggenschap van de informatie.

Beperkte rol burgers

Sinds het sneuvelen van het project hebben verschillende onderzoekers hun licht over Quayside laten schijnen. Kate Nelischer onderzocht in “Privately-directed participatory planning: examining Toronto's Quayside smart city” hoe het participatieproces in Quayside werd ontworpen en gestuurd. Uit haar studie blijkt dat de kern van het plan al vastlag voordat burgers uiteindelijk konden meedenken. De invloed van burgers was daardoor beperkt, ondanks een uitgebreid participatieprogramma. Als gevolg voelden de burgers zich niet voldoende betrokken, serieus genomen en verloren ze hun vertrouwen in het project. Door de dominante rol van Sidewalk Labs binnen de publiek-private samenwerking werd dit gevoel van machteloosheid versterkt. Het zorgde voor onduidelijkheid over de verantwoordelijkheden, transparantie en zeggenschap. Dit vergrootte weer de onzekerheid en de weerstand onder bewoners.

Zonder vertrouwen en publieke sturing mislukken dus zelfs de meest ambitieuze technologische plannen. Het Toronto-project heeft aangetoond dat privacy, transparantie en zeggenschap onmisbaar zijn bij smart city-initiatieven, zeker omdat het om grotendeels onbekende technologieën gaat. Hoewel de aandacht bij de media en het grote publiek voor de privacy-kwesties van destijds flink verloren is gegaan, benadrukt Stephen Goldsmith dat het debat over de balans tussen technologische kansen en risico's in en voor steden nog maar net begonnen is. Hij benadrukt dat lokale bestuurders hierin een actieve rol moeten blijven spelen. Zij zijn bij uitstek aan zet om de kansen en risico’s tegen elkaar af te wegen. Sterker nog, het speelveld is sinds de val van het Toronto-project alleen maar complexer, gefragmenteerder en risicovoller geworden.

Inzet op leefbare steden

De praktijk wijst namelijk uit dat digitale diensten meer bruikbare informatie produceren dan ooit tevoren en bovendien worden ingezet om de leefbaarheid in steden te bevorderen. Nieuwe mobiliteitsoplossingen en voertuigtechnologieën maken het bijvoorbeeld mogelijk om real-time inzicht te krijgen in hoe mensen en goederen zich door de stad verplaatsen. Videocamera's, kentekenlezers, drones en biometrische tools monitoren openbare ruimtes, met de belofte bij te dragen aan effectievere maatregelen om veiligheid en handhaving te verbeteren.

Sensornetwerken leggen op deze manier eindeloze datastromen vast over bijvoorbeeld gezondheid, energieverbruik en mobiliteit. Deze databronnen verzamelen continu grote hoeveelheden data over hoe mensen zich bewegen en gedragen in de stad. Denk bijvoorbeeld aan het volgen van bestellingen, ontwikkelingen in verkeersstromen of het gebruik van openbaar vervoer.
Deze data leveren waardevolle inzichten op waarmee gemeentes hun diensten slimmer, efficiënter en beter kunnen afstemmen op de behoeften van hun inwoners. Dit biedt hun inwoners voordelen op het gebied van bijvoorbeeld gemak, keuzeopties, kosten- en tijdbesparing en veiligheid. Maar, waarschuwt Goldsmith, tegelijkertijd zijn de privacyrisico’s toegenomen.

Spoor van de klant

Het is bijvoorbeeld mogelijk om geanonimiseerde gegevens met voldoende aanvullende datasets te herleiden naar individuen. Goldsmith schetst het voorbeeld dat een Uber-chauffeur iemand bijvoorbeeld kan vinden dankzij gedetailleerde gegevens, maar deze gegevens laten ook een spoor achter van het komen en gaan van de klant. Hoewel het gebruikelijk is dat diensten deze gegevens die ze aan steden rapporteren anonimiseren, is het mogelijk om andere databronnen te combineren om zo individuen te “heridentificeren” – hoe nauwkeuriger de gegevens zijn, hoe groter het risico. Daarnaast maakt de explosieve groei van ‘generatieve’ kunstmatige intelligentie het alleen maar gemakkelijker om enorme hoeveelheden van deze informatie te scannen en te manipuleren, wat de zorgen ten aanzien van privacykwesties nog verder vergroot.

Goldsmith onderscheidt drie belangrijke geleerde – en inmiddels vergeten – lessen uit Toronto om te profiteren van de voordelen van digitale innovatie, maar daarbij tegelijkertijd de risico's te beheersen:

1 Investeer in kennis en interne controle. Zodoende krijgen medewerkers van de betrokken bedrijven een goed begrip hebben van hoe gegevens worden verzameld, gebruikt en gedeeld. Daarnaast zijn regelmatige audits van technologische toepassingen en voortdurende evaluatie van de voor- en nadelen van cruciaal belang.

2 Stel duidelijke regels op voor externe partijen die technologie in de stad gebruiken. Er moeten duidelijke afspraken worden gemaakt over welke gegevens worden verzameld, hoe deze worden gebruikt en onder welke voorwaarden derden toegang krijgen tot openbare ruimtes of vastgoed. Dit was onduidelijk in het plan van Sidewalk Labs. Richtlijnen moeten onderwerpen omvatten zoals anonimiteit, bewaartermijnen, commercialisering en eigendom van data. Dit is vooral belangrijk wanneer publieke en private partijen samenwerken.

3 Zorg voor transparantie richting de inwoners. De transparantie over dataverzameling en -gebruik is essentieel en de beleidsregels moeten publiek toegankelijk zijn en regelmatig worden bijgewerkt. Het plan van Sidewalk Labs maakte duidelijk dat innovatie alleen niet voldoende was; ethische overwegingen en het vertrouwen van het publiek waren essentieel.

Het algoritmeregister van Amsterdam is een concreet voorbeeld van de laatste aanbeveling: het maakt duidelijk welke algoritmen de gemeente gebruikt, met welk doel en op basis van welke data. Dit geeft Amsterdammers eenvoudig inzicht en stelt hen in staat vragen te stellen over het gebruik van AI in hun stad. Het register biedt transparantie en, waar nodig, verklaarbaarheid voor het publieke debat, onafhankelijke auditors en individuele burgers. Deze aanpak in Amsterdam vormde de basis voor bredere ontwikkelingen in Nederland. Inmiddels is er een landelijk algoritmeregister opgezet, waarin alle relevante algoritmen van overheidsorganisaties worden opgenomen.

De lessen van Toronto maken duidelijk dat deze privacykwesties ook voor Nederlandse steden relevant zijn. De City Deal ‘Een slimme stad, zo doe je dat’ heeft de afgelopen vijf jaar gewerkt vanuit het besef dat digitalisering en technologisering grote invloed hebben op het ontwerp, beheer en bestuur van steden. Dit biedt kansen om maatschappelijke uitdagingen zoals energietransitie, klimaatverandering en mobiliteit aan te pakken, maar roept ook ethische vragen op over privacy, autonomie en rechtvaardigheid.

Praktische tools

Het belang van ethiek en privacy kwam voortdurend terug in deze City Deal; bestuurders zagen inderdaad in dat zij een rol hebben in deze discussie en benadrukten de noodzaak van duidelijke richtlijnen en regelgeving om het vertrouwen van burgers te behouden. Technologische vooruitgang mag niet ten koste gaan van ethische normen en privacy, zo werd geconcludeerd. De samenwerking binnen de City Deal heeft in dit verband ook de nodige praktische tools opgeleverd, zoals het Afwegingskader Sensordata en Privacy. Dit kader biedt gemeenten concrete handvatten om privacy te waarborgen en te voldoen aan de AVG bij de inzet van sensoren in de openbare ruimte. Met richtlijnen voor beleid en uitvoering, en aandacht voor techniek, gebruik en eigenaarschap van sensordata, bevordert het kader bewustwording en transparantie. Een redactiecommissie van oud-partners en experts houdt het kader actueel, zodat gemeenten blijvend kunnen inspelen op de snel veranderende digitale omgeving.