De (steeds) ingewikkelde(re) relatie tussen woningbouw en mobiliteit

Al jaren loopt de realisatie van nieuwe huizen in de praktijk gemiddeld zo’n 25 procent achter op de doelstellingen. Ondanks dat aanpak van het woningtekort voor het kabinet tot een topprioriteit is gemaakt. Dit spanningsveld wordt acuut versterkt door de op 16 oktober bekendgemaakte kabinetsplannen voor de infrastructuur, waarin de schaarse miljarden vrijwel volledig worden ingezet om de achterstallige basis op orde te brengen, zoals het hoognodige onderhoud aan versleten bruggen, sluizen en wegen. Door het gebrek aan middelen voor nieuwe mobiliteitsprojecten dreigen tal van grootschalige woningbouwlocaties vast te lopen op slechte bereikbaarheid. Naast bekende obstakels, zoals stikstofregels en netcongestie, blijkt deze hardnekkige schaarste aan infrastructuurinvesteringen roet in het eten te gooien

Uit verkennend onderzoek dat wij vanuit Arcadis uitvoerden samen met collega’s Carolien Gehrels, Verali von Meijenfeldt en Jaco van Vliet, blijkt dat beleids- en investeringsbeslissingen op het gebied van verkeer en vervoer structureel botsen met de urgente woningbouwopgave. Mobiliteitseisen zoals het vergoten van de weg- en spoorcapaciteit, de aanleg van nieuwe afslagen, tram- en metrolijnen, fungeren weliswaar zelden als een absolute harde showstopper, maar treden vooral op als verborgen vertragers en verkleiners van woningbouwprojecten.

Rijden boven wonen

In beleids- en besluitvorming zijn mobiliteitseisen vaak stevig verankerd in modellen en afwegingskaders - van MIRT op landelijk niveau tot en met wachttijdnormen op regionaal niveau en parkeernormen op lokaal niveau – waardoor het woningbouwbelang een zwakkere positie zou hebben ten opzichte van mobiliteit. Dit is althans de vaak gehoorde veronderstelling die in ons onderzoek is getoetst en verdiept. Mobiliteitscriteria en de bijbehorende rekenmodellen en bereikbaarheidscriteria (zoals het aantal kilometer file, het aantal seconden wachten voor een verkeersregelinstallatie of het aantal openbare parkeerplaatsen per woning), zijn ontstaan in een tijd dat het fileprobleem hoger op de politiek-maatschappelijke agenda stond dan het tekort aan woningen. Zodoende is er een vermeende beleidscultuur geïnstitutionaliseerd van ‘rijden boven wonen’.

Wat zijn de mechanismen die maken dat de koppeling van mobiliteit en woningbouw regelmatig voor vertraging of verkleining van woningbouwplannen zorgt? In dit artikel belichten we de problematiek aan de hand van de zes kernmechanismen op basis van zes onderzochte praktijkcases en twintig diepte-interviews met betrokken bestuurders, ambtenaren, ontwikkelaars en deskundigen.

Mechanisme 1: Conflicterende beleidskeuzes op lokaal niveau

Mobiliteitseisen zijn niet de enige randvoorwaarden die deel uitmaken van de onderhandelingen rond woningbouwprojecten, maar door andere beleidseisen komen mobiliteitseisen en daarmee de woningbouw onder druk te staan. Zo heeft in het gebied Cruquius-Zwaanshoek het hanteren van de groennorm voor de woningbouwlocatie ertoe geleid dat het oorspronkelijk geplande aantal woningen is gehalveerd. Deze verlaging heeft directe gevolgen voor de financiële onderbouwing van het project en zet druk op de businesscase voor bovenplanse infrastructuur. Zonder deze noodzakelijke infrastructuur kan echter geen leefbare wijk worden gerealiseerd, wat leidt tot verdere vertraging en onzekerheid in de woningbouwopgave. Hier wordt, bij onenigheid rondom conflicterende beleidskeuzes, woningbouw niet expliciet als prioriteit neergezet, wat leidt tot spanning tussen lokale ruimtelijke eisen en nationale ambities.

Woningbouwprojecten bevinden zich vrijwel altijd in een krachtenveld van concurrerende beleidsambities, zoals groennormen, stikstofreductie, energietransitie en stijgende bouwkosten. Op lokaal niveau grijpen deze factoren sterk op elkaar in. Wanneer een woningbouwproject hierdoor in omvang inklinkt, duikt mobiliteit op als een extra knelpunt of zelfs als een definitieve 'verkleiner'. Het gereduceerde aantal woningen zet bovendien een zware wissel op de grond- en projectexploitatie, waardoor de businesscase voor noodzakelijke bovenplanse infrastructuur onrendabel wordt. Overheden en marktpartijen verzanden vervolgens in langdurige discussies over het eigenaarschap en de financiering van die infrastructuur; de rekening wordt geregeld als een hete aardappel doorgeschoven.

Mechanisme 2: Spanningen tussen lokale, regionale en nationale belangen

In Beverwijk Spoorzone-West is de voortgang van de woningbouw sterk afhankelijk van bredere regionale belangen en doorstromingsvraagstukken op de A22, gecoördineerd door de provincie Noord-Holland. Ondanks de welwillende houding van de provincie kost het continu herbevestigen en onderbouwen van lokale plannen binnen het regionale overleg veel tijd en ambtelijke capaciteit. In Purmerend liep de besluitvorming van de plannen voor zo'n 5.000 woningen jarenlang vertraging op doordat de provincie aanvankelijk vasthield aan het adagium 'eerst rijden, dan bouwen', stellende dat de omliggende N-wegen reeds overbelast waren. Inmiddels is er een pragmatischer koers ingezet middels een Mobiliteitsprogramma van Eisen (MPvE) dat inzet op HOV-verbindingen, doorfietsroutes, mobiliteitshubs en verlaagde parkeernormen, hoewel ook deze maatwerkconstructies veel tijd vergen.

Grootschalige woningbouw leidt regelmatig tot interbestuurlijke wrijving. Gemeenten koesteren een lokaal perspectief en wensen maatwerk op het gebied van leefbaarheid en mobiliteit, terwijl regionale tafels focussen op doorstroming en strategische gebiedsontwikkeling. Nationaal wordt op zijn beurt gekeken naar het macro-economische vervoerssysteem en de hoofdinfrastructuur. Hierdoor botsen lokale wensen met bredere regionale en nationale belangen. Dit spanningsveld manifesteert zich pijnlijk in gebieden waar wegen al overbelast zijn. Het toevoegen van duizenden woningen genereert extra pendelverkeer, wat het regionale mobiliteitsprobleem verergert. Het oplossen hiervan raakt aan fundamentele discussies over de inrichting van het landelijk economisch systeem, wat besluitvorming traag en complex maakt.

Mechanisme 3: Woningen als inzet in onderhandelingen voor infrastructuur

De gemeente Almere en het Rijk verkeren in een patstelling doordat de gemeente aangeeft dat de ambitie van 25 à 30 duizend woningen alleen te realiseren is als de IJmeerverbinding er komt. Het Rijk komt al 25 jaar niet met een besluit en middelen over de brug. De gemeente wil wel starten met de eerste fase voor 7500 woningen op Pampus, maar alleen als het Rijk de IJmeerverbinding toezegt voor de lange termijn. Anders kunnen die woningen ook in de bestaande stad via verdichting worden gerealiseerd, zo stelt de gemeente. Een tweede argument is dat er een groot aantal woningen moet komen om het leefbaarheidsfonds te vullen, benodigd voor de sociale problematiek en de huidige 8 à 9 procent tekorten op de gemeentebegroting. Maar de bestaande infra kan nog wel iets aan; de totale stad kan nog met circa 20 duizend inwoners groeien, zo stelt het rijk. Het huidige HOV-plan helpt, maar het verkeersinfarct neemt toe en daarmee voor de gemeente de noodzaak van de IJmeerverbinding.

Gemeenten zijn soms geneigd grootschalige woningbouwplannen in te zetten als drukmiddel om langverwachte Rijksinvesteringen in infrastructuur los te trekken – zoals metrolijnen, treinstations, snelwegverbredingen of nieuwe aansluitingen. Hierdoor ontstaat een stroef onderhandelingsspel dat vaak trekken krijgt van een alles-of-niets-benadering; pas bij een harde Rijksmiljardentoezegging voor de infrastructuur willen of kunnen de lokale bestuurders groen licht geven voor de woningbouw.

Mechanisme 4: Stringent en verouderd gebruik van parkeernormen

Op lokaal niveau vormen parkeernormen een structurele barrière voor de haalbaarheid van bouwprojecten. Te hoge en rigide parkeereisen jagen de stichtingskosten op, maken projecten onrendabel en drukken het toegestane aantal woningen. Veel gemeenten verankeren CROW-richtlijnen als harde, juridische regels in hun omgevingsplannen, waardoor iedere flexibiliteit ontbreekt. Daarnaast durven lokale bestuurders vaak niet te snijden in parkeerplaatsen uit angst voor politieke onrust en maatschappelijke weerstand van bewoners die gewend zijn hun auto (nagenoeg) direct voor de deur te parkeren. Hoewel er in 2024 vernieuwde CROW-richtlijnen zijn verschenen die adviseren over lagere normen en meer maatwerk, lopen achterliggende gemeentelijke regelingen hier in de praktijk geregeld op achter. Nationale sturing, bijvoorbeeld via landelijke maximumnormen (bijvoorbeeld rond stationsgebieden), wordt door sommigen als oplossingsrichting gezien, terwijl anderen bang zijn voor te veel nationale bemoeienis en uniforme normen en te weinig lokale beleidsvrijheid (‘want Sneek is anders dan Amsterdam’).

Mechanisme 5: De aard en toepassing van verkeersmodellen

Zijn we bereid om langer voor een verkeerslicht te wachten als daardoor meer woningen kunnen worden gebouwd? Bij de beoordeling van mobiliteitsimpact voor nieuwe woningbouwprojecten spelen verkeersmodellen een centrale rol, maar ze leiden vaak tot vertraging door uiteenlopende aannames en normeringen. Woningbouw is in de besluitvorming met verkeersmodellen niet altijd expliciet en realistisch meegenomen. Dit belemmert een bewuste bestuurlijke afweging tussen het belang van bereikbaarheid en het belang van woningbouw.

De normen over doorstroming zijn bovendien vaak impliciet en historisch ingegeven, terwijl het toegenomen maatschappelijke belang van woningbouw daarin niet expliciet wordt meegewogen. De normering van acceptabele wachttijden en voertuigverliesuren verschilt bijvoorbeeld per gemeente: waar Delfzijl strenge normen hanteert (wachttijden tot 20 seconden), accepteert bijvoorbeeld Amsterdam een langere wachttijd. Dit maakt het ingewikkeld om conclusies te verbinden aan de uitkomsten van de modellen, zeker omdat de directe relatie tussen wachttijd en wegcapaciteit vaak niet eenduidig is. Sommige kengetallen zijn arbitraire aannames en verkeersmodellen suggereren meer uniforme objectiviteit dan er feitelijk is. Waarom zouden we maximaal 20 seconden op een verkeerlicht moeten wachten? Sowieso is ook hier de vraag hoe we seconden wachttijd afwegen (als dat al wordt gedaan) ten opzichte van het aantal woningen en het belang van woningzoekenden.

Verkeersmodellen impliceren bovendien vaak dat woningbouw nieuwe mobiliteit toevoegt, terwijl de toekomstige bewoners nu al ergens wonen en zich daar ook verplaatsen. De mobiliteit die met nieuwe woningen samenhangt, vervangt daarmee deels bestaande mobiliteit. Deze impliciete aanname blijft in de modellen vaak buiten beeld, waardoor het effect van woningbouw op mobiliteit mogelijk wordt overschat.

Mechanisme 6. De dominantie van het MIT binnen het MIRT

Binnen het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT) heeft de ruimtelijke component (‘de R’) historisch gezien lang het onderspit gedolven tegenover het mobiliteits- en infrastructuurdeel (het vroegere MIT). Infrastructuurprojecten kenden lange doorlooptijden en vereisten dat financiering en bereikbaarheid volledig waterdicht waren voordat er gebouwd mocht worden. Woningbouw werd hierdoor sequentieel in plaats van parallel opgepakt. Hoewel er de afgelopen jaren aantoonbare verbeteringen zichtbaar zijn in de MIRT-systematiek en woningbouw vaker als leidend doel in MIRT-verkenningen wordt verankerd, blijft het mentale eigenaarschap en de financiële besluitvorming primair bij het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (I&W) liggen. Dit belemmert een volwaardige, interdepartementale balans met het beleid van VRO.

Andere perspectieven op koppeling woningbouw en mobiliteit

Voor complexe problemen bestaan geen simpele oplossingen. En woningbouw hoeft niet altijd belangrijker te zijn dan mobiliteit. Er zijn wel andere denkrichtingen om doorbraken mogelijk te maken. We schetsen enkele perspectieven om de bovenstaande mechanismen minder belemmerend te laten werken en de belangenafweging tussen woningbouw en mobiliteit explicieter en evenwichtiger in te steken.

Woningbouwbelang explicieter opnemen in omgevingseffectrapportages

Legitieme mobiliteitsoverwegingen – zoals doorstroming, filedruk, wachttijden en de lange besluitvormings- en onderzoeksprocessen rond (dure) infrastructuur – hebben regelmatig de overhand, terwijl de gevolgen voor woningbouw impliciet blijven. Het woningbouwbelang is echter ook goed te kwantificeren, bijvoorbeeld via indicatoren als het aantal woningzoekenden, wachttijden op de woningmarkt, het verschil tussen geplande en gerealiseerde woningen, en betaalbaarheid. Deze effecten worden in de huidige praktijk niet structureel en expliciet betrokken in de afwegingen die plaatsvinden binnen MER-procedures. Het is daarom kansrijk om het effect op woningbouw expliciet en systematisch op te nemen als vast onderdeel van de bestaande MER / Omgevingseffectrapportage (OER), zodat zichtbaar wordt wat mobiliteitskeuzes betekenen voor het aantal, tempo en type woningen. Soms zit dit al in een MER of OER, maar het hangt helemaal af van de overheid die de scope van de effectrapportage bepaalt.

Actualisatie en transparantie van verkeersmodellen in evenwichtig afwegingskader

Ontwikkel een overkoepelend toetsingskader waarin niet alleen wachttijden en files worden gemeten, maar ook woningbouwkengetallen (zoals de wachttijd voor woningzoekenden) expliciet worden meegewogen. Dit kan op basis van de volgende uitgangspunten: leg in overkoepelend beleid vast wanneer een grote mobiliteitsvraag een knelpunt is; maak de afweging expliciet wanneer wachttijd acceptabel is ten opzichte van de wachttijd voor een woning (te bespreken op welk bestuurlijk niveau); overweeg en onderzoek een overkoepelend beleidskader op regionaal en landelijk niveau voor het gebruik en de toetsing van verkeersmodellen; maak hierin ruimte voor een evenwichtige afweging tussen mobiliteit en woningbouw, waarbij naast mobiliteitsindicatoren (zoals wachttijd bij verkeerslichten of filedruk) ook woningbouwkengetallen worden meegenomen, zoals het aantal jaren wachttijd op een woning of de gemiddelde leeftijd van starters; besteed expliciet aandacht aan de verschillende input en aannames in verkeersmodellen; zorg voor transparantie en herzie de toetsingssystematiek, zodat maatschappelijke baten en woningbouwopgaven onderdeel zijn van de besluitvorming.

Vernieuwing en flexibilisering van parkeernormen en snelheden

Het is kansrijk om te verkennen hoe landelijke kaders gemeenten kunnen ondersteunen zonder lokale flexibiliteit en maatwerk te beperken, zodat toekomstbestendig mobiliteitsbeleid mogelijk blijft. Een dergelijk kader zou gemeenten kunnen helpen om enerzijds niet onnodig vast te lopen in star beleid en anderzijds de regie en juridische basis te behouden voor lokaal parkeerbeleid. Of en hoe deze vorm van landelijke sturing daadwerkelijk werkt in de praktijk en gemeenten helpt in plaats van in de weg zit, vraagt wel om nader onderzoek. Daarnaast is het afwaarderen van wegen (het aanpassen van de snelheid) zodat er meer ruimte voor nabije woningbouw ontstaat, kan een interessante overweging zijn. Ook hier is een complexe afweging aan de orde omdat dit wel kan ingrijpen in het nationale of regionale vervoerssysteem.

Betere governance van parallel plannen en escaleren

Essentieel blijft een goede governance van fasering, parallelle en verknoopte besluitvormingsprocessen. Als de planning van woonwijken langs 26 opeenvolgende loketten met een veto moeten, kan ieder initiatief tegen een muur oplopen en weer van voorafgaan moeten beginnen. Besluitvorming is soms parallel in plaats van sequentieel te organiseren, ook als nog niet alles geregeld is voor wat betreft bereikbaarheid en middelen. Dat vraagt soms in belang van maatschappelijke noden zoals wonen een modderige stap. Parallel plannen gebeurt experimenteel rond woningbouwlocatie al vaker, en vraagt om verdere verkenning en opschaling. Hou als gemeente bij locatiekeuzes ook vroegtijdiger rekening met mobiliteitsknelpunten en de lange beslistermijnen die deze hebben. Gebruik escalatiemechanismen en een regie op het juiste niveau als het lokaal en regionaal vastzit qua besluitvorming. De Landelijke Versnellingstafel Woningbouw en de Regionale Versnellingstafels Woningbouw zijn hier de aangewezen plekken voor.

Een gedeelde langetermijnvisie en nieuw verhaal

Overkoepelend aan de voorgaande oplossingsrichtingen is het gezamenlijk ontwikkelen van een lange termijnvisie. Daarmee ontstaat er een gemeenschappelijk perspectief en een beweging in dezelfde richting. Essentieel is het betrekken van alle overheidslagen, om een visie en het verhaal vervolgens door te kunnen zetten dankzij samenwerkingsafspraken en uitvoeringsprioriteiten. Een gedeeld punt op de horizon, met een nieuwe taal en een nieuw verhaal is een randvoorwaarde voor effectieve samenwerking en versnelling van wonen en mobiliteit, maar die gezamenlijke lange termijnvisie ontbreekt geregeld, lokaal, regionaal en ook nationaal. Op dit moment zit men teveel gevangen in een technische mobiliteitstaal (MIRT-modellen, ’verkeersinfarcten’, ‘reistijduurverkorten’, etc) en er is een narratieve leegte, waar ruimte bestaat voor nieuwe overtuigende verhaalvorming over de betekenis van woningbouw en mobilitieit.