Grondspeculatie aanpakken zonder de gebiedsontwikkeling te frustreren

Te hoge, speculatieve grondverwervingsprijzen beperken de financiële ruimte voor bijdragen van de projectontwikkelaar aan noodzakelijke gemeentelijke investeringen die samenhangen met de gebiedsontwikkeling. Ziehier de probleemstelling. De kwestie zelf mag de charme van overzichtelijkheid hebben, de materie die erachter schuilgaat lijkt op een labyrint met politiek-ideologische, juridische, financieel-economische en taxatiekundige aspecten. Een geheel eigen vakjargon bevordert de inzichtelijkheid niet. Toch ga ik in dit artikel proberen het vraagstuk uit de doeken te doen, de politieke discussie samen te vatten en – de lezer zal niet anders verwachten – zelf positie in te nemen.

Integrale gebiedsontwikkeling

Eerst de uitleg. Gebiedsontwikkeling vergt talrijke investeringen binnen en buiten het directe plangebied. Een deel van deze kosten komt voor rekening van de gemeente. De gemeente moet deze kosten vervolgens, voor zover de wet dat voorschrijft en toestaat, verhalen op de private partijen die de woningen ontwikkelen. Dat heet het gemeentelijk kostenverhaal. In de verreweg de meeste gevallen gebeurt dat in een overeenkomst tussen gemeente en ontwikkelaar. In jargon: de anterieure overeenkomst. Komen partijen niet tot overeenstemming, dan moet de gemeente in het omgevingsplan of de BOPA kostenverhaalsregels vaststellen.

Landbouwgrond zonder bebouwing heeft een waarde die gebaseerd is op het agrarisch gebruik. Zodra duidelijk wordt dat er mogelijk woningen kunnen komen, stijgt die waarde aanzienlijk: de waardesprong. Ontwikkelaars of gemeenten kopen grond, vooruitlopend op toekomstige bouwmogelijkheden. Zonder de activiteiten van professionele private investeerders zou een wezenlijk deel van gebiedsontwikkelingen en de woningbouwplannen niet tot stand komen. Het probleem ontstaat wanneer de grondverwervingsprijs zo hoog wordt dat er onvoldoende geld overblijft voor betaling van de publieke voorzieningen. De koper heeft dan al een voorschot genomen op de toekomstige waardestijging, zonder voldoende rekening te houden met de kosten om de integrale gebiedsontwikkeling daadwerkelijk te realiseren.

Merkwaardige situatie

Om te begrijpen waarom dat gebeurt, moeten we kijken naar de systematiek van het kostenverhaal. De Omgevingswet bepaalt welke publieke kosten gemeenten mogen verhalen. Daarbij gelden de criteria profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid. Bovendien is het kostenverhaal begrensd door de financiële ruimte in de grondexploitatie van de projectontwikkelaar. Zodra die exploitatie in de min raakt, kan het kostenverhaal niet verder worden doorgevoerd. Dat heet de macro-aftopping. Bij het bepalen van de ruimte voor het gemeentelijk kostenverhaal speelt de waardebepaling van de grond een belangrijke rol. Wederom jargon: het gaat hier om de zogenaamde inbrengwaarde. Grof gezegd: hoe hoger de inbrengwaarde, des te eerder het niveau van de macroaftopping wordt bereikt en des te lager de kostenafdracht aan de gemeente.

De wet schrijft voor dat die waarde op basis van de ‘werkelijke waarde’ moet worden bepaald, inclusief de verwachting die de nieuwe bestemming met zich meebrengt. Die waarde hoeft niet identiek te zijn aan de prijs die de ontwikkelaar voor de grond heeft betaald. Taxateurs hanteren nu voornamelijk de vergelijkende ofwel comparatieve methode voor de waardebepaling. Zij vergelijken prijzen met die voor gronden met een vergelijkbare (woon)bestemming in de omgeving in het recente verleden zijn betaald. Wanneer eerdere kopers te optimistische verwachtingen hadden, werken hun hoge aankoopprijzen door in de taxatiewaarde van andere gronden.

Zo ontstaat een merkwaardige situatie. Publieke voorzieningen zijn noodzakelijk om de waardestijging van de grond mogelijk te maken. Maar doordat de grond al (te) duur is gekocht, blijft onvoldoende geld over om die voorzieningen te betalen. De gemeente moet bijpassen, subsidie aanvragen, voorzieningen versoberen of de ontwikkeling uitstellen. Soms komt het project helemaal niet van de grond.

Motie-Grinswis

Dat te hoge grondprijzen het gemeentelijk verhaal van kosten belemmeren, speelt al decennia. De Haagse politieke arena staat nu op punt daar paal en perk aan te stellen. Maar hoe doe je dat zonder de gebiedsontwikkeling juist te vertragen, zonder andere vervelende neveneffecten en met respect voor het eigendomsrecht? De Tweede Kamer heeft met de motie-Grinwis c.s. een duidelijke oplossingsrichting gekozen. De motie is op 29 september aangenomen met een ruime meerderheid van 121 stemmen, De motie betoogt dat verruiming van het kostenverhaal door invoering van de residuele waarde de snelst en best uitvoerbare methode is, met de minste nadelen. De residuele methode - zo constateert de motie - is ook in het rapport van de adviesgroep STOER aanbevolen.

De indieners van de motie verzoeken de regering om het waardebepalingsvoorschrift - artikel 8.17 van het Omgevingsbesluit - aan te passen. En wel zodanig dat de inbrengwaarde van grond zo mogelijk vanaf 1 januari 2028 en uiterlijk per 1 januari 2029 wordt bepaald op basis van de residuele waarde-methodiek. Op verzoek van de NEPROM hebben prof. Arjan Bregman en ik het STOER-advies in maart 2026 uitgewerkt in de expertnotitie Speculatieve grondprijzen verantwoord uitbannen. Daaraan ontleen ik een eenvoudig voorbeeld om de werking van het voorstel te verduidelijken.

Stel dat landbouwgrond een agrarische gebruikswaarde heeft van 10 euro per vierkante meter. Een ontwikkelaar verwacht dat op deze grond woningen mogen worden gebouwd. Hij koopt de grond voor 100 euro per vierkante meter, vooruitlopend op die functieverandering. Bij toepassing van de comparatieve methode kunnen dergelijke transacties ertoe leiden dat ook de inbrengwaarde op 100 euro per vierkante meter wordt vastgesteld.

Maar wat gebeurt er wanneer we de grondwaarde residueel berekenen? Dan beginnen we bij de verwachte opbrengsten van de woningen. Daarvan trekken we de kosten van bouwrijp maken, bouwen, plannen maken, adviseurs, rente en een redelijke winst- en risicomarge af. Wat overblijft, is de residuele grondwaarde. Stel dat die in dit geval 40 euro per vierkante meter bedraagt. In de praktijk zie ik dat de residuele waarde van grond in uitleglocaties vaak tussen de 25 en 50 euro ligt.

Het verschil van 60 euro per vierkante meter komt in de nieuwe systematiek beschikbaar voor het gemeentelijke kostenverhaal. Omgerekend kan dat in het voorbeeld een verschil opleveren van ruwweg 10.000 euro per woning. Bij duizend woningen gaat het dan om ruwweg 10 miljoen euro. Dat is substantieel en kan het verschil maken tussen een financieel haalbare en een onhaalbare gebiedsontwikkeling. Let wel: elk gebiedsplan is anders; beschouw het als voorbeeld, niet als norm.

Aanzienlijk deel

De residuele methode maakt zichtbaar welke grondwaarde het concrete woningbouwprogramma kan dragen, nadat rekening is gehouden met de noodzakelijke kosten. Daarmee verdwijnt niet automatisch ieder publiek tekort. Het kan voorkomen dat de residuele waarde onder de gebruikswaarde uitkomt of zelfs negatief is. Sterker nog: bij binnenstedelijke transformatieplannen is dat de gangbare situatie. De aankoop van bedrijfspanden, sloop, sanering e.d. overstijgen al snel de waarde van de grond in het nieuwe woningbouwplan. Dan geldt een belangrijke regel voor de inbrengwaarde die we nog niet bespraken: in het geval de gebruikswaarde hoger is dan de verwachtingswaarde, geldt de gebruikswaarde.

Het betekent dat het effect van de maatregelen die we hier bespreken hoofdzakelijk betrekking heeft op uitleglocaties en niet op binnenstedelijke gebiedsontwikkelingen. Volgens de Nota Ruimte zal in de komende decennia circa 70 procent van de woningen binnenstedelijk worden gerealiseerd. Het waarheidsgehalte van dit hoge percentage leent zich voor discussie, maar dat neemt niet weg dat een aanzienlijk deel van de woningbouwproductie buiten het bereik van dit thema valt. Ook heeft deze uiteenzetting alleen betrekking op situaties waarin een private partij de grond verwerft en zelf de grondexploitatie doet, de zogenaamde zelfrealisatie. Bij gemeentelijke grondexploitatie verwerkt de gemeente de publieke kosten in de uitgifteprijs van de grond.

Vrees

De residuele methode heeft voordelen, maar kent ook haken en ogen. Een residuele berekening is zo betrouwbaar als de aannames waarop zij berust. Wat worden de verkoopprijzen? Hoe hoog zijn de bouwkosten? Verandert het woningbouwprogramma en de bebouwingsdichtheid? De uitkomst van een residuele berekening hangt af van een collectie uiteenlopende parameters waarvan een aantal een dynamisch karakter heeft. Een kleine aanpassing in een parameter kan grote gevolgen hebben de residuele waarde. In het planvormingstraject verandert na elke planaanpassing dus de residuele waarde. Hoewel de Praktijkhandreiking taxaties gebiedsontwikkeling de residuele methode geschikt acht, wijzen verschillende taxateurs op de complexiteit, onzekerheid en ‘eindeloze’ discussies tussen ontwikkelaar en gemeente. Sommigen voorzien zelfs een ‘taxatie-paradijs’.

Ook de Vereniging van Grondbedrijven en de VNG uiten hun vrees. “De voorgestelde residuele methode kan bijdragen aan een beter functionerend kostenverhaal en een versnelling van de woningbouw, maar alleen als het kabinet kiest voor duidelijke landelijke kaders en uniforme (taxatie)regels. Zonder heldere spelregels dreigt het risico dat discussies over vergelijkingsobjecten worden ingeruild voor discussies over aannames, opbrengsten, kosten en risico’s.” Hun zorgen voor juridisering en moeizame en moeizame, tijdrovende onderhandelingen moeten we serieus nemen. Te grote inperking van de professionele beoordelingsruimte van taxateur gaat evenwel averechts werken. Bovendien zijn parameters voor een deel locatie- en tijdgebonden.

Apart vraagstuk

Tegelijkertijd zijn we in de gebiedsontwikkeling gewend om van grof naar fijn te werken, met de bijbehorende onzekerheden. Een ontwikkelaar maakt bij de overweging van een grondaankoop vaak eerst een grove residuele berekening op de achterkant van een sigarendoos. De gemeente doet in feite hetzelfde. Bij het sluiten van een intentieovereenkomst en later een anterieure overeenkomst tussen ontwikkelaar en gemeente worden waarden en prijzen vastgelegd, terwijl lang niet alle parameters al vaststaan. Partijen kiezen ook nu al vaak voor de residuele methode als basis.

Een apart vraagstuk betreft grond die al is gekocht. Ontwikkelaars hebben soms tien of twintig jaar geleden grond verworven op basis van de toen geldende regels en verwachtingen. Wanneer de overheid tijdens het ontwikkelproces de waarderingsregels verandert, kan dat grote financiële gevolgen hebben. Dat kan leiden tot afwaarderingen, financiële problemen of het stilvallen van projecten. Daarom moet er passend overgangsrecht komen. Wordt er aangesloten bij de datum van aankoop, bij de vaststelling van het omgevingsplan of bij het sluiten van een anterieure overeenkomst? Dat zijn enkele vragen die verdere uitwerking vergen.

Ogenschijnlijke eenvoud

Minister Elanor Boekholt-O'Sullivan van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening volgt de lijn van de residuele waarde in haar Kamerbrief van 26 oktober 2026. Dat is een wezenlijke koerswijziging van de regering. Zij baseert de zwenking op het STOER-advies. Diverse uitwerkingskwesties die ik benoemde, worden in de brief geadresseerd. De minister gaat aan het werk zal de Kamer daar medio 2027 over informeren. De nieuwe regeling zal op zijn vroegst op 1 januari 2028 in werking treden. Haar voorganger Mona Keijzer bepleitte nog een overstap naar de (agrarische) gebruikswaarde als basis voor het kostenverhaal. Dat spoort met de visie van de VNG en enkele andere experts. Dat is de waarde van de grond bij voortzetting van het bestaande, juridisch toegestane gebruik. Bij landbouwgrond gaat het dus om de agrarische waarde, zonder rekening te houden met toekomstige woningbouwmogelijkheden.

Het voordeel lijkt de ogenschijnlijke eenvoud. De gebruikswaarde laat zich simpel bepalen, zonder de rekensommen die de residuele waardebepaling vereisen. Het surplus van de verwachtingswaarde blijft geheel buiten beschouwing, waardoor (nog) meer ruimte ontstaat voor kostenverhaal. Maar er kleven bezwaren aan. Bij onteigening en toepassing van het voorkeursrecht blijft de werkelijke waarde gelden, inclusief een eventuele verwachtingswaarde. Er zou dus een dubbel waarderingsstelsel ontstaan. Een grondeigenaar die bij vrijwillige verkoop weinig meer dan de gebruikswaarde krijgt aangeboden, kan besluiten dan maar niet te verkopen. Hij weet immers dat bij toepassing van het voorkeursrecht of onteigening een andere waarderingsgrondslag geldt. Stagnatie in grondtransacties vertraagt de gebiedsontwikkeling en de woningbouwplanning.

Bij het gebruikswaardevoorstel verandert wat wordt gewaardeerd. Het verwachtingsaspect telt niet meer mee. Dat vergt een wijziging van de wet. Bij de invoering van de residuele waarde verandert alleen het hoe van de waardering De werkelijke waarde (ofwel verwachtingswaarde) blijft het uitgangspunt, maar de verwachtingswaarde moet residueel worden berekend en getaxeerd worden. De vergelijkende taxatiemethode geldt niet meer. Dat taxatievoorschrift vergt alleen wijziging van de algemene maatregel van bestuur.

Weerbarstig dossier

Tot slot wil ik ingaan op het idee van een planbatenheffing. Het idee is dat de overheid een groot deel van de waardestijging van grond afroomt wanneer zij door een planologische beslissing nieuwe bouwmogelijkheden schept. Hier stuiten op een vertrouwde principiële politiek-ideologische vraag: waarom zou een grondeigenaar de volledige waardesprong mogen incasseren wanneer de overheid die mogelijk maakt door de bestemming te wijzigen De heffing richt zich op de waardestijging, terwijl het kostenverhaal betrekking heeft op toerekenbare publieke investeringen. En dat laatste vormt de basis van ons grondpolitieke stelsel. De keuze voor de residuele methode sluit daarop aan is bovendien daarom pragmatischer. Zij benut het bestaande stelsel en zorgt ervoor dat de publieke kosten worden meegenomen voordat de grondwaarde wordt vastgesteld. Ook praktisch kent de planbateheffing een talrijke haken en ogen.

De motie-Grinwis wijst in de overwegingen planbatenheffing af. En wel met de redenering dat de invoering van een planbatenheffing complex is, leidt tot onzekerheid bij project- en gebiedsontwikkelaars en woningcorporaties. Het vergroot het risico op vertraging
van woningbouwprojecten, met name doordat de kans toeneemt dat agrarische
eigenaren hun grond niet meer vrijwillig willen verkopen. Dit betekent einde oefening voor de politieke steun voor een planbatenheffing. Als vanuit de Tweede Kamer aan de minister van VRO wordt gevraagd hoe zij staat tegenover een planbatenheffing, zal zij antwoorden dat dit kabinet niet met zo’n voorstel zal komen. Resumerend. Het voorstel van de minister is geen revolutie in het grondbeleid, maar wel een wezenlijke verbetering. En misschien, bijna 50 jaar na de val van het kabinet-Den Uyl over de grondpolitiek, een begin van politieke pacificatie op dit weerbarstige dossier.