Hoe vernieuwen we de uitvoeringspraktijk?

“Nagenoeg nul,” zo duidde de toenmalige top van het ministerie van Binnenlandse Zaken de interesse van de politiek voor de woningbouwopgave in de zomer van 2017. Het rapport ‘Durf en diversiteit,’ dat we vanuit de TU Delft voor de Agenda Stad maakten, deed dan ook weinig stof opwaaien. Toch werd het op een interessant moment gepubliceerd. De voorbereidingen van het kabinet-Rutte III waren in volle gang en door een aantrekkende economie werd het steeds duidelijker dat stedelijk leven voor bepaalde groepen in de samenleving (onder meer jonge alleenstaanden, senioren) onbetaalbaar geworden was. De opgave voor deze groepen concentreerde zich in de bestaande stad en juist daar bleken de gevraagde woonmilieus volgens veel rapporten onrendabel voor de aanbieder, of onbetaalbaar voor de woningzoekende.

In 2017 werd in het landelijk beleid nog ingezet op het vrijhouden van grote landelijke gebieden (groen, agrarisch). Het rapport van de TU Delft was daarom gericht op het identificeren van manieren waarop het Rijk kan sturen op de uitvoering van binnenstedelijke gebiedstransformaties. Een afweging tussen de economische, sociale en ecologische belangen moest in de redeneerlijn voor overheidsinvesteringen centraal staan. Zo konden de trade-offs die inherent zijn aan duurzame gebiedstransformaties geadresseerd en door de politiek beslecht worden, was de gedachte. Ook konden de fikse overheidsbijdragen (geraamd tot wel 28.500 euro per woning) explicieter verantwoord worden door te wijzen naar vrijgehouden buitengebieden en versterkte agglomeratiekracht (de economische en maatschappelijke voordelen die ontstaan als mensen, bedrijven, voorzieningen en kennisinstellingen dicht bij elkaar zijn geclusterd).

Kantelmoment

De investeringen die met een politieke keuze voor inbreiding, ofwel binnenstedelijke verdichting, gepaard zouden moeten gaan bleven uit. De geraamde vraag naar woningen bleef echter toenemen, net als de druk op onze natuur, (energie)infrastructuur en water- en bodemhuishouding. In 2019 ontstond een belangrijk kantelmoment, waarvoor de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over het Programma Aanpak Stikstof (PAS) het startschot was. Niet langer kon de PAS worden gebruikt als basis voor de toestemming van activiteiten. Een ‘stikstofcrisis’ was geboren. Het werd steeds meer duidelijk dat de systemen die zorgen voor het op een goede wijze laten verlopen van de bescherming en benutting van onze fysieke leefomgeving tegen allerlei grenzen begonnen aan te lopen.

Op Prinsjesdag 2019 werd aangekondigd dat de economie en de woningbouw in Nederland letterlijk een impuls gingen krijgen (met het Nationaal Groeifonds en de Woningbouwimpuls). Lastige beslissingen over de systemen die voor wonen en werken randvoorwaardelijk zijn, moesten echter nog genomen worden. En toen deed in maart 2020 de coronapandemie in Nederland zijn intrede. Grote besluiten over onze leefomgeving werden niet gemaakt, de aandacht voor een gezonde openbare ruimte, recreatiegebieden en de veelzijdige effecten van werken-op-afstand ten spijt. Er moest een crisis bedwongen worden.

Integrale propositie

Op regionaal niveau waren intussen, al dan niet geholpen door Regio Deals, interessante coalities van overheden, bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties aan het ontstaan, waar afwegingen tussen sociale, economische en ecologische belangen concreet werden gemaakt. Soms leidde dat tot (voorlopige) keuzes en regionale investeringsagenda’s, zoals in Holland- Rijnland of de Groene Metropoolregio Arnhem-Nijmegen. Wonen, economie, bereikbaarheid, gezondheid en energie worden daarbij in samenhang bekeken en ruimtelijk geordend. Het totaal kon worden gepositioneerd als een integrale propositie aan het Rijk en andere potentiële investeerders (privaat, maatschappelijk) met daarin diverse gebiedsopgaven.

Omdat aan de kant van het Rijk samenhangende keuzes nog gemaakt moe(s)ten worden, viel er vaak slechts op onderdelen, zoals woningbouw, tot afspraken te komen. De druk om ook systeemkeuzes te maken liep hierdoor gestaag verder op. Voorbeelden vinden we zowel bij openbaar vervoer-infrastructuur (de strijd om de laatste MIRT-gelden) als de energietransitie, met recent in meerdere provincies een run op de allerlaatste aansluitingen als gevolg van netcongestie.

Institutionele leemte

Als SKG zijn we zeker niet de enige die het ervaren gebrek aan collectieve besluitvorming en samenwerking in ruimtelijke of andere maatschappelijke uitdagingen probeert te duiden. Een begrip dat in de wetenschap valt is ‘institutionele leemte,’ wat omschreven kan worden als een gebrek aan gedeelde regels, rollen, normen, coördinatiemechanismen of organisaties om grote opgaven aan te pakken. Het wijst op een institutioneel onvermogen om afwegingen, keuzes en (dus) collectieve actie effectief te organiseren. Is dit in Nederland aan de hand?

Een concept als institutionele leemte wijst ons erop dat complexe maatschappelijke opgaven en transities als die op het vlak van mobiliteit, energie en klimaat andere regels, rollen, normen, coördinatiemechanismen en organisaties van ons vragen. Er is dus niet zozeer een leemte als wel sprake van verouderde of (deels) onbruikbare institutionele structuren. En ja, die structuren zijn hardnekkig en laten zich niet zomaar vernieuwen of vervangen. Ze zitten diep in de wet- en regelgeving maar ook in onze dagelijkse routines en professionele gewoontes ingebakken. Het is meer dan ooit noodzakelijk om oog te hebben voor de lange termijn en de belangen van toekomstige generaties.

Hobbelige weg

De Raad van State wijst in haar jaarverslag 2025 in dit verband expliciet op de zogenoemde ‘intergenerationele rechtvaardigheid,’ waarbij de huidige generatie de lasten niet onevenredig mag afwentelen op volgende generaties. Dit vraagt volgens de Raad van State om institutionele innovaties en ook om onderzoek naar een mogelijke constitutionele verankering van de belangen van toekomstige generaties. Nederland heeft dus naast een ruimtelijke ook een institutionele ‘wederombouw’ nodig en moet werken aan een nieuwe planningdoctrine. Het goede nieuws is dat we daar al mee gestart zijn. Het slechte: er is nog een hobbelige, onzekere weg te gaan. Gebiedsontwikkeling kan hierin volgens ons een cruciale, transformatieve kracht zijn.

Sinds het kantelmoment in 2019 zijn het speelveld en de regels van het spel van gebiedsontwikkeling gaan veranderen. De financiële impuls(en) vanuit het Rijk gingen gepaard met beleidsimpulsen voor zowel (de rol van) burgers, groepen en maatschappelijke organisaties als voor woningcorporaties, waterschappen, netbeheerders, beleggers en (kleine en grote) financiers. De Omgevingswet, de Wet betaalbare huur, de (aanstaande) Wet versterking regie volkshuisvesting en het voorstel voor de Wet op de defensiegereedheid doen de verhoudingen tussen overheden en andere partijen in het vak verschuiven. Buitenlandse investeerders volgen deze ontwikkelingen met argusogen.

Kennis-ecosysteem

Geopolitieke onrust en een veranderend klimaat in een drukbevolkte delta maken langetermijnoefeningen als gebiedsontwikkeling niet bij voorbaat aantrekkelijk. Toch gebeurt er op de grond veel. Nieuwe coalities en samenwerkingsverbanden tussen partijen in een steeds breder wordende opgave zorgen voor impasses maar ook doorbraken. Versnellingsteams en allerhande experts en (zelfstandig) adviseurs vliegen van opgave naar opgave en zorgen – mits deze kennis goed wordt geborgd – voor een steeds vitaler kennis-ecosysteem. Netwerken als die van de Stichting Kennis Gebiedsontwikkeling verbinden kennis, beleid en praktijk op steeds nieuwere manieren. Op deze wijze kan gebiedsontwikkeling als vakdiscipline de institutionele leemte in Nederland helpen op te vullen. Wat is de volgende stap?

Ons inzicht in de rol die gebiedsontwikkeling kan spelen in maatschappelijke opgaven en transities begon ons te dagen op het SKG-jaarcongres in 2019, toen voormalig burgemeester Jens Kramer Mikkelsen de geboorte van wat nu The Copenhagen Model heet in de context van wanhoop en crisis uit de jaren 80 van de vorige eeuw plaatste. Denemarken moést wel met doorbraken komen en zichzelf institutioneel heruitvinden om de hoofdstad uit het slop te kunnen trekken.

Nu geldt het land voor menig institutionele kwestie hier als voorbeeld. In 2022 drukte topeconoom Mariana Mazzucato het SKG-publiek op het hart: “Realiseer een nieuw sociaal contract tussen ontwikkelaars, overheid en burgers.” De ruimtelijke opgave in Nederland heeft volgens haar in de eerste plaats missiegeoriënteerde samenwerking nodig: een gezamenlijk, inspirerend doel waar iedereen energie van krijgt − overheid, markt én burgers. Langetermijnplannen en grote, publiek-private investeringen volgen deze energie.

Voedingsbodem

Zo bezien wordt de uitdaging duidelijk waar ruimtelijk Nederland en gebiedsontwikkeling werkelijk voor staat. De minister heeft een punt. Inhoudelijk ligt de echte opgave niet bij snellere en meer woningbouw maar dieper, bij ons vermogen om – ter voorkoming van een échte crisis – systeemkeuzes te maken op terreinen als natuur, water en bodem, energie, mobiliteit, economie (inclusief landbouw) en (cyber)veiligheid. En institutioneel moeten we onszelf heruitvinden door verouderde of onbruikbare structuren te durven slechten. Als SKG zien we – geholpen door al onze deelnemers – dat deze vernieuwing zich in al zijn weerbarstigheid al aan het voltrekken is. Lerend innoveren in concrete gebiedsontwikkelingen, van Groningen tot Roosendaal, wordt zo een voedingsbodem voor gedeelde regels, rollen, normen, coördinatiemechanismen en organisaties om grote opgaven effectief aan te pakken. Door hier gestaag aan te werken en met experimenteerruimte steeds beter inzicht te krijgen in onze eigen routines, komen we tot een hernieuwde manier van werken. Zo kunnen we de broodnodige afwegingen, keuzes en collectieve actie in ons land samen opnieuw leren organiseren.