Stikstofbeleid van papier naar perceel: begin waar de beweging al is

Er gloort weer enig perspectief in het vastgelopen stikstofdossier. Kabinet Jetten kiest onder meer voor bedrijfsspecifieke emissienormen, grondgebondenheid en een zonering rond kwetsbare natuurgebieden. Volgens het Planbureau voor de Leefomgeving kan dit pakket een belangrijke bijdrage leveren aan natuurherstel en het op gang brengen van de vergunningverlening. Minister Van Essen (LVNN, D66) benadrukt dat de verdere uitwerking samen met provincies, boeren- en natuurorganisaties wordt opgepakt. Nederland moet, aldus de door hem ingeschakelde landsadvocaat, “gebied voor gebied” van het slot. Dat klinkt verstandig. Maar het roept ook een vraag op die na jaren van moeizame stikstofpolitiek onvoldoende is beantwoord: hoe krijgen we beleid van papier naar perceel? Wanneer zien we in het landschap echt iets veranderen, in agrarisch grondgebruik, biodiversiteit en de kwaliteit van watersystemen?

Schop in de grond

De verleiding is groot om het nieuwe Rijkskader eerst interbestuurlijk uit te onderhandelen: tussen Rijk en provincies, vervolgens met waterschappen en gemeenten, en pas daarna met de gebieden zelf. Wie werkelijk tot uitvoering wil komen, moet deze ‘bestuurscentrische’ werkwijze echter veranderen. Bestuurlijke voortgang is namelijk sterk afhankelijk van wat er buiten – in de gebieden dus – werkelijk mogelijk is. Daar wonen en werken de mensen die het uiteindelijk moeten doen. Dat is des te belangrijker omdat het Rijk de afgelopen jaren geen constante factor is geweest in dit dossier.

Terwijl Den Haag van koers veranderde en de nationale regie en ondersteuning wisselvallig waren, hebben veel gebieden niet stilgezeten. Boeren, natuurorganisaties, waterschappen, gemeenten en bewoners hebben gebiedsplannen gemaakt, grondposities verkend en geprobeerd overeenstemming te bereiken over de toekomst van hun leefomgeving. Niet al die processen zijn geslaagd. Mede door beleidsmatige onzekerheid is in sommige gebieden energie weggelekt. Maar elders liggen concrete plannen voor natuur, water, landbouw en leefbaarheid. Ze worden gedragen door streekgebonden coalities die samen vooruit willen en soms de schop al in de grond hebben gezet.

Niet de laatste halte

Nu het Rijk de regie weer nadrukkelijker naar zich toe trekt, moet het daarom ook oog hebben voor wat zich ondertussen in gebieden heeft ontwikkeld. Welke plannen liggen er? Welke coalities zijn ontstaan (en welke zijn uiteengevallen)? Waar is vertrouwen gegroeid en waar juist verloren gegaan? Het Rijk kan niet eenvoudigweg terugkeren alsof de tijd in gebieden heeft stilgestaan. Nieuwe rijksregie zal oprechte interesse moeten tonen bij in wat er lokaal is gebeurd. Sterker nog: begin dáár. Vanuit de urgentie, energie en het handelingsvermogen ter plekke. Laat het Rijk die beweging vervolgens ondersteunen. Nationale doelen en gebiedsdynamiek moeten op elkaar worden betrokken en elkaar kunnen beïnvloeden. Gebieden zijn niet de laatste halte van het stikstofbeleid, maar het vertrekpunt voor de uitvoering: de plek waar nationaal beleid wordt verbonden met concrete mogelijkheden en initiatieven.

Nederland heeft ervaring met zo’n werkwijze. In het vroegere Structuurschema Landinrichting stelde het Rijk nationale prioriteiten, terwijl provincies gebieden aandroegen. Vervolgens werd geprogrammeerd welke gebieden het eerst ‘aan snee’ kwamen en organisatorisch en financieel werden ondersteund. Niet heel het Nederlandse platteland ging tegelijk op de schop. Nationale ambities kregen stap voor stap gestalte. Zo’n benadering is opnieuw denkbaar. Leg het nieuwe Rijkskader naast de gebiedsplannen die er al liggen. Waar vallen ecologische urgentie en voldoende gebiedsenergie samen? Waar liggen plannen, coalities en initiatieven waarop kan worden voortgebouwd?

En waar kan een gezamenlijk toekomstperspectief nieuwe beweging losmaken? Geef die gebieden prioriteit en langjarige zekerheid over geld en ondersteuning. Zorg dat grond kan worden verworven en geruild, bijvoorbeeld via de herverkavelingsinstrumenten van de Omgevingswet. Bundel de bestaande uitvoeringskracht en maak nieuwe economische combinaties mogelijk waarin landbouw samengaat met natuur, water, wonen of andere maatschappelijke functies.

Opgaven verbinden

Gebiedsgericht uitvoeren is daarbij meer dan nationaal beleid lokaal toepassen. In gebieden komen verschillende beleidsdoelen en belangen samen. Wat vanuit natuur, water, landbouw of woningbouw afzonderlijk logisch lijkt, kan in een concreet landschap botsen. Daar moeten doelen en belangen worden verbonden, gewogen en soms opnieuw gearrangeerd, aansluitend op de gebiedseigen kwaliteiten van het landschap en het bodem- en watersysteem. Daarmee worden wettelijke natuurdoelen niet opeens lokaal onderhandelbaar. Integendeel, het Rijk moet helder zijn over doelen en grenzen, maar ruimte bieden voor de weg ernaartoe. Door opgaven in gebieden met elkaar te verbinden, kunnen bovendien oplossingen ontstaan die sneller resultaat opleveren. Oplossingen ook die verder reiken dan de afzonderlijke wettelijke doelen voor stikstof, natuurherstel en waterkwaliteit.

Die handelingsruimte is des te belangrijker omdat we nog niet precies weten welke combinaties van grondgebruik en nieuwe verdienmodellen voor de landbouw in de praktijk zullen werken. Gebieden moeten daarom niet alleen werkplaatsen voor uitvoering zijn, maar ook planologische proefopstellingen voor plattelandsvernieuwing. Ook dat is niet nieuw. Tijdens de Reconstructie Zandgronden vormden gemeentelijke pilots de proeftuin voor nieuwe oplossingen voor de vastgelopen verhouding tussen intensieve veehouderij, natuur en leefomgeving. Daaruit kwamen innovaties voort zoals de Ruimte-voor-Ruimteregeling – de sloop van stallen gefinancierd door woningbouw – die vervolgens veel breder werd toegepast.

Breed welvarend platteland

Deze wisselwerking hebben we opnieuw nodig. Geef boeren en andere initiatiefnemers de ruimte en het vertrouwen om oplossingen te ontwikkelen die in Den Haag nog niet zijn uitgedacht. Ondersteun samenwerkende pioniers, bijvoorbeeld via gebiedsoffertes. Financier modellen voor extensief grondgebruik en maak nieuwe functiecombinaties mogelijk op het erf en in het landschap. Gebruik succesvolle voorbeelden om andere gebieden ‘aan te vonken’. Accepteer daarbij dat niet ieder gebied even snel beweegt. De wederombouw van het landelijk gebied is een langjarig proces van proberen, leren en aanpassen.

Dit alles vraagt om tweerichtingsverkeer. Het Rijk stelt doelen, programmeert, financiert en stelt instrumenten beschikbaar, gebieden brengen kennis, initiatief en vernieuwende arrangementen in. Wat in gebieden wél én niet werkt, moet snel de weg vinden naar nationaal beleid. Dat vergt van het Rijk niet alleen belangstelling voor de uitvoering, maar ook de bereidheid om de eigen regels, instrumenten en werkwijzen aan te passen wanneer de gebiedspraktijk daarom vraagt. Juist op het grensvlak tussen Rijksbeleid en gebiedspraktijk ontstaat de benodigde oplossingsruimte voor een breed welvarend platteland. Minister Van Essen heeft gelijk dat we gebiedsgericht vooruit moeten. Maak van die belofte een uitvoeringsstrategie. Wees helder over de doelen, vergroot de handelingsruimte en begin waar de beweging al is.